Постанова

від 22.09.2020 по справі 580/862/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/862/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н. П.

Суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.

За участю секретаря: Гайворонського В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року, суддя Гайдаш В.А., у справі за адміністративним позовом приватного підприємства Міськбуд-Плюс до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

У С Т А Н О В И В:

Приватне підприємство Міськбуд-Плюс звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 18.02.2020 року №173 Про скасування наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 11.02.2020 року №457 Про затвердження ПП Міськбуд-Плюс містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва,4 .

Обгрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що рішення відповідача від 18.02.2020 №173 "Про скасування наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 11.02.2020 №457 "Про затвердження ПП "Міськбуд-Плюс" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 " є протиправним та підлягає до скасування, оскільки наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 11.02.2020 №457 прийнятий на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2019 у справі №580/1767/19. Також позивачем зазначено, що ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень, який є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає, тому відповідач за відсутності підстав, які визначені у цій статті Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", протиправно прийняв оскаржуване рішення, що підтверджується правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 02.10.2019 у справі №807/736/18.

Відповідно до рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року позовні вимоги задоволено повністю.

Не погодившись із зазначеним рішенням суду, виконавчий комітет Черкаської міської ради звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з`явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до рішенням Другої сесії Черкаської міської ради "Про припинення обласному комунальному підприємству "Готельний комплекс "Дніпро" Черкаської обласної ради права користування земельною ділянкою по вул. Менделєєва, 4 та про надання ПП "Міськбуд-Плюс" земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 (у зв`язку з орендною комунального нерухомого майна)" від 28.07.2016 року № 2-885, зокрема припинено обласному комунальному підприємству "Готельний комплекс "Дніпро" Черкаської обласної ради (код ЄДРПОУ - 14183754) право постійного користування земельною ділянкою площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003 0034) по вул.Менделєєва, 4 , надано приватному підприємству "Міськбуд-Плюс" (код ЄДРПОУ - 33752650) земельну ділянку площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003 0034) без зміни цільового призначення по вул. Менделєєва, 4 , яка за цільовим призначенням віднесена до земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) в оренду до 30.04.2020 під комплекс будівель та споруд.

На виконання вказаного рішення між Черкаською міською радою та приватним підприємством "Міськбуд-Плюс" 14.09.2016 було укладено договір оренди землі, відповідно до якого в оренду останньому було передано земельну ділянку площею 5,3731 га (кадастровий номер: 7110136700:02:003:0034) під комплекс будівель та споруд за адресою: м. Черкаси, вул. Менделєєва, 4 .

13 травня 2019 року позивач звернувся до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради із заявою на видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).

Листом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 21 травня 2019 року №36350-арх. позивачу відмовлено у задоволенні клопотання щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 для будівництва будинку відпочинку (готельного типу), у зв`язку з неподанням визначених частиною третьою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень та невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2019 у справі №580/1767/19, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2020, зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради видати приватному підприємству "Міськбуд-Плюс" містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки загальною площею 5,3731 га по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).

На підставі заяви позивача та на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2019 у справі №580/1767/19 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради прийнято наказ від 11.02.2020 №457 "Про затвердження ПП "Міськбуд-Плюс" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4".

18.02.2020 Черкаською міською радою прийнято рішення №173 "Про скасування наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 11.02.2020 №457 "Про затвердження ПП "Міськбуд-Плюс" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4".

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 26 Закону України №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування (частини перша, п`ята зазначеної статті).

Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI).

За змістом частин другої, третьої статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.

Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону №3038-VI, якою встановлено, що розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.

Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону №3038-VI, частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №20.05.1999 №687-XIV). Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).

У свою чергу, за змістом статті 13 Закону №687-XIV, до якої відсилає статті 6 Закону №3038-VI, до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).

Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону №280/97-ВР, підпунктом 9 пункту "а" частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

У той же час, підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а також для їх скасування встановлюють частини четверта, восьма статті 29 Закону №3038-VI.

Зокрема, підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина четверта статті 29 Закону №3038-VI).

Відповідно до частини восьмою статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

При цьому вказаною вище нормою визначено, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом (частина восьма статті 29 Закону №3038-VI).

Таким чином, наведений у статті 29 Закону №3038-VI перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає.

Згідно частини першої статті 41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частинами другою-четвертою статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок №698).

Відповідно до пункту 2 Порядку №698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Комплексний аналіз наведених правових норм законодавства дає підстави для висновку, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю.

Скасування ж рішень об`єктів нагляду з підстав їх незаконності, є крайнім заходом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, належить до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду ДАБІ України, до того ж, наявність таких порушень встановлюється за результатами проведення перевірок у визначеному законом порядку, які, як з`ясовано судами під час розгляду цієї справи, не проводились.

Як встановлено судом першої інстанції, відповідно до заяви позивача та на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.10.2019 у справі №580/1767/19 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради прийнято наказ від 11.02.2020 №457 "Про затвердження ПП "Міськбуд-Плюс" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4", однак вищевказаний наказ скасований рішенням Черкаської міської ради від 18.02.2020 №173, зокрема, статті 52 Закону №280/97-ВР, який встановлює компетенцію, зокрема виконавчих комітетів міських рад змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Водночас, частиною десятою цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Однак, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, у Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Із матеріалів справи вбачається, що право ПП "Міськбуд-Плюс" на отримання містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки, яка знаходиться за у м. Черкаси по вул. Менделєєва, 4, підтверджено судовими рішеннями у справі №580/1767/19 якими, зокрема, зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради видати їх позивачу.

Таким чином, в контексті даних правовідносин, суд зазначає, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування може бути наслідком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду.

Вищевказана правова позиція підтверджена постановою Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18.

Посилання відповідача на те, що оскаржуване рішення Черкаської міської ради приймалось з урахуванням суспільного інтересу з метою недопущення забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в., яка знаходиться на території природно-заповідного фонду суд першої інстанції вірно не прийняв до уваги, оскільки вказана обставина не звільняє суб`єкта владних повноважень приймати свої рішення на підставі та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України.

Таким чином, оскільки відповідачем прийнято рішення не у спосіб, визначений законом України, без дотримання принципу належного врядування, суд першої інстанції прийшов до вірного висновку про протиправність оскаржуваного рішення та його скасування.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Черкаської міської ради залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Костюк Л.О.

Кобаль М.І.

Повний текст виготовлено: 23 вересня 2020 року.