Постанова

від 30.09.2020 по справі 320/2465/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 320/2465/19

провадження № К/9901/3450/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області, треті особи: Бучанська міська рада, Микулицька сільська рада, Немішаївська селищна рада, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (суддя Лиска І. Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року (судді Ганечко О. М., Кузьменко В. В., Шурко О. І.),

Суть спору та встановлені фактичні обставини справи.

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Клавдієво-Тарасівської селищної ради, третя особа: Бучанська міська рада, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 11.05.2019 № 1076/1.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що:

- проект рішення оприлюднено з порушенням встановленої процедури, чим порушено ст. ст. З, 5, 10-1 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI Про доступ до публічної інформації (далі - Закон № 2939-VI);

- розпорядження Про скликання тридцять п`ятої позачергової сесії сьомого скликання Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 10.05.2019 № 7 прийнято з порушенням статті 46 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР);

- відповідач при прийнятті спірного рішення порушив вимоги законодавства щодо порядку добровільного об`єднання територіальних громад. Пояснила, що цим рішенням надано згоду на добровільне об`єднання в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду таких населених пунктів: селище Бабинці і с. Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради Бородянського району та село Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області. Проте зазначені населені пункти перебувають у процесі приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади (далі також - ОТГ). Процедура приєднання с. Мироцьке до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади майже завершено. Позивач зазначила, що на дату ухвалення спірного рішення продовжувало діяти рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 02.06.2015 № 2061 Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи , яким було прийнято пропозицію Бучанської міської ради та надано згоду на добровільне об`єднання населених пунктів смт. Клавдієво-Тарасове, села Пороскотень в єдину Бучанську об`єднану територіальну громаду з центром в місті Буча;

- після отримання пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво- Тарасове від 02.10.2018 щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади Клавдієво-Тарасівський селищний голова повинен був забезпечити громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів. Зміст розпорядження від 22.02.2019 № 05 не було доведено до відома громадян селища Клавдієво-Тарасове та с. Пороскотень. Більшість громади селища Клавдієво-Тарасове та с. Пороскотень не підтримала розпорядження відповідача від 22.02.2019 № 05 про виключення з громадського обговорення 23.02.2019 питання щодо можливого добровільного приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади. Розпорядження від 22.02.2019 № 05 було прийнято начебто у зв`язку з тим, що територія Клавдієво-Тарасівської територіальної громади не має спільної межі із територією Бучанської міської ОТГ;

- відповідач при видачі карток для голосування не дотримав форму картки для голосування, яка затверджена рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05.06.2018 № 887;

- під час громадських слухань 23.02.2019 порушено приписи пункту 18 Порядку проведення громадських слухань в смт. Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади, оскільки під час голосування 23.02.2019 не було встановлено урн для голосування з вказанням великими літерами певного питання, що ставиться на голосування, і урна з надписом Не підтримую жодної пропозиції . Позивач зазначила, що крім вказаних порушень, допущених при прийнятті самого оспорюваного рішення, воно має бути визнано нечинним у зв`язку з порушеннями, допущеними на попередніх стадіях процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

3. Позивач вважає, що діями та рішенням відповідача обмежено її право на участь у вирішенні питань місцевого значення, оскільки фактично її як жительку смт Клавдієво-Тарасове позбавили можливості вибору з-поміж кількох варіантів об`єднання (приєднання) Клавдієво-Тарасівської територіальної громади до суміжних громад.

4. У справі встановлено, що рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області 41-ї позачергової сесії шостого скликання від 02.06.2015 вирішено: 1) затвердити протокол лічильної комісії з підрахунку голосів опитування громадян щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад; 2) прийняти пропозицію Бучанської міської ради та надати згоду на добровільне об`єднання населених пунктів смт. Клавдієво-Тарасове, с. Пороскотень в межах Клавдієво-Тарасівської селищної ради в єдину Бучанську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в м. Буча; 3) відмовити Бородянський селищній раді в наданні згоди на добровільне об`єднання населених пунктів смт. Клавдієво-Тарасове, с. Пороскотень в єдину Бородянську об`єднану територіальну громаду; 4) відмовити Ірпінській селищній раді в наданні згоди на добровільне об`єднання населених пунктів смт. Клавдієво-Тарасове, с. Пороскотень в єдину Ірпінську об`єднану територіальну громаду.

5. Голова Микулицької сільської ради 25.01.2019 звернувся до Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби М.Т. із листом № 01-13-50, в якому просив розглянути відповідно до вимог Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII Про добровільне об`єднання територіальних громад (далі - Закон № 157-VIII) пропозицію щодо добровільного об`єднання територіальних громад села Микуличі Микулицької сільської ради, селища Немішаєва Немішаєвської селищної ради, селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Клавдіївської селищної ради, села Козинці та села Діброва Козинцівської сільської ради, селища Бабинці та села Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, села Пилиповочі Пилиповицької сільської ради, Здвижівської сільської ради Бородянського району Київської області, Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Микуличі. Передумовою цього звернення було рішення Микулицької сільської ради Бородянського району Київської області від 11.05.2018 № 20-VІІ Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад .

6. Немішаївська селищна рада Бородянського району Київської області рішенням від 17.05.2018 № 27-VІІ надала згоду на добровільне об`єднання територіальних громад селища Немішаєве Немішаївської селищної ради, селища Клавдієво-Тарасове та с. Пороскотень Клавдіївської селищної ради, с. Козинці та с. Діброва Козинцівської сільської ради, с. Микулиці Микулицької сільської ради, селища Бабинці та с. Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, с. Пилиповичі Пилиповецької сільської ради, с. Здвижівка Здвижівської сільської ради Бородянського району, с. Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Микуличі.

05.06.2018 Клавдієво-Тарасівська селищна рада Бородянського району Київської області ухвалила рішення № 887, яким затвердила Порядок проведення громадських слухань в смт. Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади.

7. Бучанська міська рада ухвалила рішення від 06.09.2018 № 2274-44-VІІ, яким схвалила проект рішення Бучанської міської ради Про добровільне приєднання Бабинецької селищної територіальної громади Бородянського району до територіальної громади міста обласного значення . До того Бучанська міська рада ухвалила рішення про добровільне приєднання Бабинецької селищної територіальної громади селища Бабинці та села Буда-Бабинецька Бородянського району Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області та затвердила план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

8. 11.09.2018 Бабинецька селищна рада Бородянського району Київської області ухвалила рішення № 04-26-VІІ, яким схвалила проект рішення Бабинецької селищної ради Про добровільне приєднання Бабинецької селищної територіальної громади Бородянського району до територіальної громади міста обласного значення . До цього Бабинецька селищна рада схвалила два проекти: рішення Бабинецької селищної ради Бородянського району Київської області від 11.09.2018 про добровільне приєднання Бабинецької селищної територіальної громади селища Бабинці та села Буда-Бабинецька Бородянського району Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області та затвердження плану організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

9. Супровідним листом від 01.10.2018 № 2087/06-01 Київська обласна рада поінформувала, направивши Київській обласній державній адміністрації, Здвижівській сільській раді, Бабинецькій селищній раді, Бучанській міській раді та Фурсівській сільській раді висновки та рекомендації постійної комісії з питань розвитку місцевого самоврядування, децентралізації та адміністративно-територіального устрою, в якому йдеться про таке: 1) листи Бабинецької селищної ради Бородянського району щодо згоди на приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади та Бучанської міської ради щодо внесення на розгляд сесії Київської обласної ради питання щодо заслуховування інформації КОДА з приводу формування та внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Київської області - взяти до відома; 2) підтримати Бабинецьку селищну раду Бородянського району Київської області щодо згоди на приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади.

10. 02.10.2018 гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове в кількості 26 осіб відповідно до статті 2.8.1 Статуту територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень, звернулися до Клавдієво-Тарасівського селищного голови Скиби М.Т. зі зверненням в порядку місцевої ініціативи про ініціювання добровільного приєднання Клавдієво-Тарасівської селищної територіальної громади селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень Бородянського району Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області. У цьому зверненні, гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове просив Клавдієво-Тарасівського селищного голову Скибу М.Т. вивчити запропоновану ініціативу та винести розпорядження про призначення громадських слухань для її розгляду.

11. Листом від 14.11.2018 № 01-12-817, Клавдієво-Тарасівська селищна рада за підписом голови селищної ради Скиби М.Т. повідомила гурт місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове про те, що питання добровільного об`єднання територіальних громад серед жителів селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень будуть винесені на розгляд постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики, законності, правопорядку, забезпечення діяльності депутатів, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування та засобів масової інформації та про результати такого розгляду буде повідомлено.

12. 28.01.2019 голова Клавдієво-Тарасівської селищної ради Скиба Т.М. ухвалив розпорядження № 01 Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення , яким вирішив:

1) провести вивчення пропозиції та доручити секретарю селищної ради Власенко Ю.М. подати відповідні пропозиції голові Клавдієво-Тарасівської селищної ради.

2) провести громадські слухання щодо можливого добровільного об`єднання в Микулицьку об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Микуличі або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади, яке відбудеться 23 лютого 2019 року о 12:00 год. в приміщенні клубу Клавдієво-Тарасівської ЗОШ І-ІІІ ступенів ім. О.Рибалки.

3) після завершення громадських обговорень, обробки пропозицій та зауважень, підготовки протоколів громадських обговорень, включити до порядку денного чергової сесії Клавдієво-Тарасівської селищної ради питання про добровільне об`єднання територіальної громади в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Микуличі або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади.

4) призначити відповідальну особу з організації проведення на території селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаних територіальних громад - секретаря Клавдієво-Тарасівської селищної ради Власенко Ю.М.

13. 22.02.2019 голова Клавдієво-Тарасівської селищної ради Скиба Т.М. прийняв розпорядження № 05 Про внесення змін до розпорядження селищного голови від 28.01.2019 № 01 Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаної територіальної громади та їх громадське обговорення , за яким внесено такі зміни до розпорядження селищного голови від 28.01.2019 № 01:

1) виключити з назви розпорядження слова чи приєднання до об`єднаної територіальної громади ;

2) виключити з п. 2 розпорядження слова або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади ;

3) виключити з п. 3 розпорядження слова або приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади ;

4) виключити з п. 4 розпорядження слова чи приєднання до об`єднаної територіальної громади .

2. Доручено секретарю селищної ради Власенку Ю.М. :

1) невідкладно довести зміст цього розпорядження до громади селища шляхом розміщення його копії на дошці оголошень селищної ради;

2) провести підготовку порядку денного громадських слухань, що відбудуться 23.02.2019 о 12:00 год. з урахуванням змісту цього розпорядження.

14. Бучанська міська рада 28.02.2019 прийняла рішення № 2989-54-VІІ, яким вирішено добровільно приєднати Мироцьку сільську територіальну громаду с. Мироцьке Києво-Святошинського району Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області та затвердити план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади, а також рішення № 2988-54-VІІ, яким добровільно приєднати Ворзельську селищну територіальну громаду селища Ворзель м. Ірпінь Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області та затвердити план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

15. Рішенням Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району від 01.03.2019 № 2, вирішено добровільно приєднати Мироцьку сільську територіальну громаду села Мироцьке Києво-Святошинського району Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

16. Рішенням Ворзельської селищної ради № 615-50-VІІ від 01.03.2019 вирішено добровільно приєднати Ворзельську селищну територіальну громаду селища Ворзель м. Ірпінь Київської області до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади Київської області та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

17. Згідно з протоколом громадського обговорення на тему Добровільне об`єднання селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень в об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєве та селом Микуличі з центром у селі Микуличі від 23.02.2019, учасниками цих громадських слухань були 273 особи. На порядку денному громадських слухань поставлено на обговорення питання про об`єднання селища Клавдієво-Тарасове та села Пороскотень в об`єднану територіальну громаду з селищем Немішаєве та селом Микуличі з центром у селі Микуличі, де 244 особи проголосували За , 25 осіб проголосували Проти , а 4 особи - Утримались .

18. Відтак Клавдієво-Тарасівський селищний голова Скиба М. Т. видав розпорядження Про скликання тридцять п`ятої позачергової сесії сьомого скликання Клавдієво-Тарасівської селищної ради 10.05.2019 № 7, яким передбачено надання згоди на добровільне об`єднання вищевказаних територіальних громад в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду та делегування представників до спільної робочої групи.

19. 11.05.2019 Клавдієво-Тарасівська селищна рада VII скликання ухвалила рішення № 1076/1, яким: 1) надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад селища Клавдієво-Тарасове та с. Пороскотень Клавдієво-Тарасівської селищної ради, с. Микуличі Микулицької сільської ради, селища Немішаєве Немішаївської селищної ради, с. Козині та с. Діброва Козинцівської сільської ради, селища Бабинці та с. Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, с. Пилиповичі Пилиповицької сільської ради, села Здвижівка Здвижівської сільської ради Бородянського району, с. Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в селі Микуличі.

20. Це рішення оприлюднено на офіційному сайті Клавдієво-Тарасівської селищної ради 10.05.2019 о 13 год. 49 хв.

21. Микулицька сільська рада 15.05.2019 видала розпорядження № 8од Про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад .

22. 31.05.2019 Немішаївська селищна рада ухвалила рішення № 37-VІІ-1, яким схвалила проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, що додається, а саме: рішення яким територіальній громаді смт. Немішаєве Немішаївської селищної ради об`єднатися з територіальними громадами смт. Клавдієво-Тарасове та с. Пороскотень Клавдієво-Тарасівської селищної ради, села Микуличі Микулицької сільської ради в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в с. Микуличі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

23. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 29 липня 2019 року позовні вимоги задовольнив.

23.1. Визнав протиправним та нечинним рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 11.05.2019 №1076/1; скасував рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 11.05.2019 №1076/1.

24. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 січня 2019 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

25. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, керувався таким:

- спірним рішенням відповідач надав згоду на добровільне об`єднання в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду таких населених пунктів, як селище Бабинці і село Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради Бородянського району та село Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, проте зазначені населені пункти перебувають у процесі приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади;

- продовжує діяти рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 02.06.2015 № 2061 Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи , яким було прийнято пропозицію Бучанської міської ради та надано згоду на добровільне об`єднання населених пунктів смт. Клавдієво-Тарасове, села Пороскотень в єдину Бучанську об`єднану територіальну громаду з центром в місті Буча; не скасувавши попереднього рішення, пов`язане із процедурою добровільного об`єднання територіальних громад, відповідач ухвалив нове рішення, яким надав згоду на об`єднання з іншою територіальною громадою, хоча рішення від 02.06.2015 № 2061 залишається чинним;

- рішення про проведення громадського слухання не було належним чином доведеним до громади, з урахуванням внесених змін до порядку їх проведення (розпорядження № 5 від 22.02.2019). Невиконання обов`язку щодо забезпечення у належний спосіб оприлюднення повідомлення про виключення з громадського обговорення 23.02.2019 питання щодо можливого добровільного приєднання до Бучанської міської об`єднаної територіальної громади чи до Бородянської об`єднаної територіальної громади, є порушенням приписів Порядку проведення громадських слухань в смт. Клавдієво-Тарасове та селі Пороскотень з питань добровільного об`єднання територіальних громад або приєднання до об`єднаної територіальної громади, затвердженого рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області від 05.06.2018 № 887, та позбавляє жителів громади брати участь у громадських обговореннях та обрати з-поміж кількох варіантів об`єднання (приєднання) Клавдієво-Тарасівської територіальної громади до суміжних громад;

- Бучанська міська об`єднана територіальна громада має спільні межі з територіальною громадою селища Клавдієво-Тарасове, а тому, ініціатива мешканців територіальної громади про приєднання до Бучанської ОТГ була безпідставно виключена з розпорядження від 28.01.2019 № 01 та знята з розгляду громадських слухань;

- відповідач при проведенні громадських слухань не дотримав форму картки для голосування та порушив Порядок проведення громадських слухань;

- проект оскаржуваного рішення оприлюднено з порушенням встановленої процедури оприлюднення, внаслідок чого, територіальна громада була позбавлена можливості попередньо ознайомитися із цим проектом, внести відповідні пропозиції та зауваження до нього, висловити свою позицію як на засіданнях постійних депутатських комісій, так і на пленарному засіданні селищної ради;

- Клавдієво-Тарасівський селищний голова Скиба М.Т. із порушенням видав розпорядження Про скликання тридцять п`ятої позачергової сесії сьомого скликання Клавдієво-Тарасівської селищної ради 10.05.2019 № 7, оскільки не доведено нагальності та необхідності віднесення винесеного питання до виняткових випадків;

- грубі порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного розпорядження, як наслідок, потягли за собою прийняття незаконного рішення, оскільки законність прийняття того чи іншого акта органу місцевого самоврядування нерозривно пов`язана з додержанням вимог закону при проведенні всієї сесії, яка включає в себе низку послідовних стадій: винесення селищним головою відповідного розпорядження, діяльність постійних депутатських комісій, погоджувальної ради та пленарне засідання ради. По суті, перш, ніж бути прийнятим, кожен проект рішення має пройти всі ці стадії, оскільки лише такий порядок забезпечує в кінцевому підсумку повну законність та обґрунтованість відповідного акта.

Касаційне оскарження.

26. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

27. Свої вимоги мотивує тим, що спірне рішення є лише першим (початковим) рішенням, яке відповідач ухвалив у процедурі добровільного об`єднання територіальних громад, яким висловлено попередню згоду на об`єднання з Микулинецькою об`єднаною територіальною громадою і створено робочу групу, яка має напрацювати проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, які потім знову ж таки будуть предметом обговорення на громадських слуханнях.

28. З приводу висновків судів попередніх інстанцій про те, що існування (не скасованого) раніше ухваленого рішення відповідача від 02.06.2025 № 2061 стосовно об`єднання з Бучанською об`єднаною територіальною громадою є перепоною для ухвалення іншого рішення щодо об`єднання територіальних громад (зокрема спірного рішення в цій справі) касатор зауважив, що вони ґрунтуються на помилковому застосуванні норм Закону № 157-VIII. Пояснив, що подальших дій на реалізацію зазначеного рішення не вчинялося, а зважаючи водночас на те, на якому етапі його ухвалено й що таке рішення є тільки початковим кроком до формування територіальних громад, яке не зобов`язує до беззастережного і послідовного завершення розпочатого процесу об`єднання територіальних громад, немає підстав вважати, що його потрібно скасувати перед тим як обговорювати й вирішувати питання щодо об`єднання територіальних громад іншому форматі.

29. Відповідач наголосив також, що Закон № 157-VIII передбачає дві відмінні процедури: добровільне об`єднання, що регламентується розділом II Закону № 157-VIII (статті з 5 по 8 Закону); добровільне приєднання, що регламентується розділом II-1 Закону № 157-VIII (статті з 8-1 по 8- 3 Закону). З 01.05.2018 (дата набрання чинності Законом України від 03.04.2018 № 2379-VIII) Бучанська територіальна громада набула статусу об`єднаної територіальної громади та стала виключно суб`єктом добровільного приєднання (а не об`єднання, як вирішили суди в цій справі). Окрім того, саме про приєднання було вказано у пропозиції гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове.

30. Відповідач зауважив, що суди попередніх інстанцій помилково застосували під час вирішення цього спору положення розділу II Закону № 157-VIII, який регламентує процедуру добровільного об`єднання, а не розділу II-1 цього Закону, що регламентує процедуру добровільного приєднання. Наголосив, що за правилами частини першої статті 8-1 Закону № 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади. Тобто, Закон № 157-VIII дозволяє територіальним громадам приєднуватися до територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій області.

31. У цьому зв`язку відповідач зауважив, що Клавдієво-Тарасівська селищна громада, відповідно до Перспективного плану формування територій громад Київської області не входить до складу Бучанської об`єднаної територіальної громади, у зв`язку з чим не мала та не має права приєднуватися до Бучанської об`єднаної територіальної громади.

32. З приводу громадського обговорення зазначив, що висновки судів в цій частині основуються на поверховому з`ясуванні обставин справи і безвідносно до суті спірних відносин та їх правового регулювання. Водночас відповідач звернув увагу на те, що суди не надали належної оцінки участі позивачки у цих громадських слуханнях у вимірі її доводів про порушення її прав, за захистом яких подано цей позов. Ствердив, що позивач та інші члени громади жодним чином не були позбавлені права взяти участь у громадських обговореннях.

33. Понад те, позивач не входить до числа осіб гурту місцевої громади селища Клавдієво-Тарасове, які подали пропозиції від 02.10.2018 щодо ініціювання добровільного приєднання до Бучанської об`єднаної територіальної громади.

Джерела права.

34. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

35. Згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

37. Відповідно до статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

38. За частинами першою, другою статті 8-1 Закону № 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади. Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

39. Відповідно до частин першої статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

40. Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування (частина друга статті 5 Закону № 157-VIII).

41. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 5 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

42. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

43. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію

44. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад (частина третя статті 5 Закону № 157-VIII).

45. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (частина четверта статті 5 Закону № 157-VIII).

46. Відповідно до частини другої статті 7 Закону № 157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

47. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

48. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (частина третя статті 7 Закону № 157-VIII).

49. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (частини четверта, п`ята статті 7 Закону № 157-VIII).

50. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку (частина сьома статті 7 Закону № 157-VIII).

51. Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону № 157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

52. Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.

53. Відповідно до частини першої статті 8-1 Закону № 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

54. Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

55. Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (частина третя статті 8-1 Закону № 157-VIII).

56. 01.05.2018 набрав чинності Закон України від 03.04.2018 № 2379-VIII Про внесення змін до Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення .

53. З моменту припинення повноважень сільського, селищного голови територіальної громади, що приєдналася до об`єднаної територіальної громади, повноваження сільського, селищного, міського голови об`єднаної територіальної громади поширюються на територію територіальної громади, що приєдналася до об`єднаної територіальної громади".

54. Пунктом 3 цього Закону розділ IV Прикінцеві положення [Закону № 157-VIII] доповнено пунктом 3 1 такого змісту: 3 1 . Визнати такими, що є спроможними об`єднаними територіальними громадами для випадків, передбачених статтями 8 - 8-3 цього Закону, територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення. Приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення є виключно добровільним та відбувається за рішенням усіх відповідних місцевих рад .

Висновки Верховного Суду.

55. В обсязі встановлених в цій справі обставин справи у зіставленні з наведеним правовим регулюванням можна виснувати, що звернення з цим позовом до суду зумовлено незгодою позивачки з рішенням Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 11.05.2019 № 1076/1, яким, з-поміж іншого, надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад селища Клавдієво-Тарасове та с. Пороскотень Клавдієво-Тарасівської селищної ради, с. Микуличі Микулицької сільської ради, селища Немішаєве Немішаївської селищної ради, с. Козині та с. Діброва Козинцівської сільської ради, селища Бабинці та с. Буда-Бабинецька Бабинецької селищної ради, с. Пилиповичі Пилиповицької сільської ради, с. Здвижівка Здвижівської сільської ради Бородянського району, с. Мироцьке Мироцької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Микулицьку сільську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Микуличі.

56. Доводи позивачки, якими вона обґрунтовує протиправність цього рішення, стосуються таких аспектів, як порушення порядку проведення громадських слухань та голосування, зокрема безпідставного виключення з тематики обговорення питання про приєднання до Бучанської міської ОТГ (яке ініціював гурт місцевої громади); скликання позачергової сесії Клавдієво-Тарасівської селищної ради без завчасного повідомлення про порядок денний та ознайомлення з проектами рішень; ухвалення спірного рішення без скасування раніше ухваленого цією радою рішення щодо об`єднання з Бучанською ОТГ.

57. Мотиви, якими керувалися суди попередніх інстанцій наведено вище. У зв`язку з цим в контексті цього спору зауважимо, що громадське обговорення (в тому числі і голосування) та ухвалення рішення представницьким органом місцевого самоврядування є різними процедурами, які мають відмінні правові наслідки. Громадське обговорення є необхідним і важливим етапом у процесі добровільного об`єднання територіальних громад, але водночас результат обговорення є дорадчим, адже питання про об`єднання територіальних громад (за наслідками розгляду пропозицій, висловлених на громадських слуханнях/обговореннях та з їх урахуванням) вирішуватиме саме місцева рада, яка представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону № 280/97-ВР). Пропозиції, які надійдуть за наслідками громадського обговорення, виносяться на наступну сесію. Втім, не виключено, що для цього може скликатися позачергова сесія, яка залежно від того, наскільки нагальним є питання, може бути призначена у більш стислі строки, що своєю чергою допускає повідомлення про порядок денний та ознайомлення з проектом рішення менше ніж за 20 робочих днів до дати засідання.

58. Звертає увагу те, що в цій справі правову оцінку спірному рішенню селищної ради суди надали значною мірою через призму того, як організовувалося громадське обговорення ініціативи гурту місцевої громади від 02.10.2018 щодо приєднання до Бучанської міської ОТГ. Утім, залишили поза належною увагою інші обставини і питання, які, на думку колегії суддів, мали важливе значення для правильного вирішення цієї справи. Варто зауважити, що в розумінні Закону № 157-VIII, порядок добровільного об`єднання територіальних громад і порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад є різними процесами. Відповідач слушно звернув увагу на цю обставину, адже від того, на якій стадії/етапі перебуває процес добровільного об`єднання територіальних громад залежить варіантність остаточного об`єднання громад, в тому числі можливість приєднання до ОТГ.

59. Під час касаційного перегляду оскаржених судових рішень в цій справі колегія суддів взяла до уваги висновки Верховного Суду, викладені у поставові від 10.09.2020 у справі № 320/1167/19, фактичні обставини якої є аналогічними тим, які наведено вище. Відрізняються ці справи предметом спору, утім правові висновки, яких дійшов касаційний суд в тій справі, є цілком застосовним при розгляді цієї справи.

60. У згаданій постанові Верховний Суд, серед іншого, зазначив таке: законодавець виділяє такі обов`язкові умови для ініціювання процесу приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади:

1) об`єднана територіальна громада про приєднання до якої було висловлено ініціативу, має бути визнана спроможною у порядку, встановленому частиною четвертою статті 9 цього Закону;

2) територія сільської, селищної територіальної громади має бути суміжною із територією об`єднаної територіальної громади, до якої вони бажають приєднатися;

3) таке приєднання має відбуватися відповідно до перспективного плану формування територій області.

61. Тобто, даючи правову оцінку спірному рішенню у площині тих аргументів, які навела позивачка (вони в основному стосуються громадських слухань та ініціативи щодо приєднання до Бучанської міської ОТГ), потрібно, окрім іншого, з`ясувати статус Бучанської міської об`єднаної територіальної громади (на дату звернення до голови селища Клавдієво-Тарасового з ініціативою від 02.10.2018 про приєднання до неї) у вимірі наведених вище критеріїв, відтак дати відповідь на питання, чи міг (чи мав обґрунтовані підстави) голова Клавдієво-Тарасівської селищної ради проводити громадські слухання щодо приєднання до неї окремо чи одночасно із обговоренням пропозиції, яка надійшла від Микулицької сільської ради, щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

62. Прикметно, що питання про приєднання до територіальних громад міст обласного значення суміжних сільських/селищних громад може виникати і після того, як останні вже створили спільну робочу групу (у процесі добровільного об`єднання), позаяк це не перешкоджає ініціювати/пропонувати своє приєднання . Так само може з`явитися ініціатива об`єднання з іншими територіальними громадами (села, селища), адже до ухвалення сільськими, селищними радами остаточного рішення про добровільне об`єднання, періодично можуть виникати ініціативи щодо об`єднання (від інших територіальних громад), відбуватися громадські слухання стосовно об`єднання та створення робочих груп. З огляду на принципи добровільного об`єднання територіальних громад, визначені у статті 2 Закону № 157-VIII, такий його перебіг видається закономірним для цих правовідносин. У цьому зв`язку варто зазначити, що для ухвалення (іншого) рішення про добровільне об`єднання територіальних громад та створення робочої групи не передбачено обов`язкового скасування раніше ухваленого рішення з подібних питань.

63. Повертаючись до обставин цієї справи зазначимо, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, керувалися положеннями розділу ІІ Закону № 157-VIII, який стосується порядку добровільного об`єднання територіальних громад. Частково таких підхід є зрозумілим, адже спірне рішення стосується власне об`єднання територіальних громад. Воднораз, треба мати на увазі, що звернення до суду з цим позовом мотивовано намаганням переконати у тому, що ініціатива громади селища Клавдієво-Тарасове від 02.10.2018 стосувалася приєднання до Бучанської міської ОТГ і саме це питання, в інтерпретації позивачки, вимагало обговорення на громадських слуханнях та вирішення в сесійній залі. У такому вимірі суди попередніх інстанцій мали б також керуватися положеннями розділу ІІ 1 Закону № 157-VIII і дати правову оцінку спірним правовідносинам у зіставленні з положеннями цього розділу, що, втім, зроблено не було.

64. Стосовно процедури голосування, то все ж потрібно пам`ятати, що воно є допоміжним і не визначає, яке рішення, у підсумку, ухвалить сільська, селищна рада. Дотримання встановленого порядку громадських слухань безумовно має бути забезпечено (адже це передумова для обговорення питання про добровільне об`єднання за місцевою ініціативою на сесії ради), так само як має бути враховано думку територіальної громади щодо об`єднання з іншою територіальною громадою. Але якщо йдеться про вирішення спору про скасування рішення сільської, селищної ради як протиправного, то зосередити увагу потрібно насамперед на законності рішення відповідної ради у вимірі юридично значимих обставин/умов, за яких його ухвалено та вимог законодавства (щодо порядку прийняття рішення сільською, селищною радою).

65. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про протиправність рішення Клавдієво-Тарасівської селищної ради від 11.05.2019 № 1076/1 є поспішним, адже для правильного вирішення спору не з`ясованими залишилися істотні обставини, які окреслено вище. У цьому зв`язку варто додати також, що позивачка, як з`ясувалося, окрім того, що є жителькою селища Клавдієво-Тарасове, є також депутатом селищної ради цього населеного пункту. У своєму позові до суду вона позиціонує себе насамперед як жителька і переконує, що ініціативу гурту місцевої громади від 02.20.2018 голова селищної ради безпідставно зняв з обговорення. Обставини щодо організації селищним головою громадських слухань та вивчення пропозицій гурту місцевої громади від 02.10.2018 були предметом розгляду в іншій справі (№ 320/1167/19, покликання на постанову касаційного суду у якій є вище), де їм надано правову оцінку, тож тут колегія суддів не зачіпатиме цих питань. У контексті спірних відносин в цій справі зазначимо, що з огляду на завдання та призначення адміністративного судочинства, судам попередніх інстанцій потрібно більш ретельно розібратися за захистом яких законних інтересів заявлено цей позов та яким чином ухвалення спірного рішення порушило її права (як підстави, з якою пов`язується їх захист в порядку адміністративного судочинства (у зіставленні зі способом, який обрала позивач).

66. Позаяк суд касаційної інстанції в межах своїх повноважень не може усунути допущених апеляційним судом порушень норм матеріального, а також процесуального права, внаслідок яких нез`ясованими залишилися істотні для цієї справи фактичні обставини, беручи до уваги вимоги статті 353 КАС, судові рішення першої та апеляційної інстанцій в цій справі підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Клавдієво-Тарасівської селищної ради Бородянського району Київської області задовольнити.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року - скасувати, справу направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова