Рішення

від 13.10.2020 по справі 640/7857/20

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 жовтня 2020 року м. Київ №640/7857/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

суддів Пащенка К.С.

Чудак О.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомОрганізації роботодавців "Всеукраїнське об`єднання організацій роботодавців рибного господарства" до Кабінету Міністрів України провизнання протиправною та скасування постанови Треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача:

- Громадська організація "Рибалки Дністра та Дністровського лиману";

- Громадська спілка "Перша рибна біржа";

- "Дунайська асоціація риболовецьких господарств";

- Громадська спілка "Рибалки півдня України";

- Федерація роботодавців України.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Міністерство енергетики та захисту довкілля України;

- Державне агентство рибного господарства України.

встановив:

Організація роботодавців "Всеукраїнське об`єднання організацій роботодавців рибного господарства" звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Громадська організація "Рибалки Дністра та Дністровського лиману", Громадська спілка "Перша рибна біржа", "Дунайська асоціація риболовецьких господарств", Громадська спілка "Рибалки півдня України", Федерація роботодавців України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство енергетики та захисту довкілля України; Державне агентство рибного господарства України, в якому просила:

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2020 року №93 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 року №963";

- зобов`язати Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданнях, в яких було офіційно оприлюднено постанову Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2020 року №93 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 року №963", після набрання рішенням законної сили.

В якості підстав позову позивач посилається на те, що Кабінетом Міністрів України порушено процедуру прийняття оскаржуваної постанови, а також з порушенням владних повноважень відповідача, у зв`язку з чим остання підлягає скасуванню.

Водночас, позиція відповідача ґрунтується на тому, що можливі процедурні порушення під час прийняття оскаржуваної позивачем постанови не впливають на її відповідність вимогам чинного законодавства в цілому, а внесення відповідних змін спірною постановою узгоджується з положеннями міжнародних договорів України та компетенцією відповідача, а отже свідчить про правомірність її винесення.

В судовому засіданні представник позивача підтримав заявлені вимоги та просив задовольнити позов.

Представник відповідача проти позову заперечував, зокрема з мотивів, викладених у поданому відзиві.

Треті особи 1, 2, 3, 5, 6, 7 в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Представник третьої особи 4 підтримав позов та просив його задовольнити.

Заслухавщи доводи за заперечення сторін, пояснення присутнього представника третьої особи 4, дослідивши матеріали справи, враховуючи думку присутніх учасників справи, подальший розгляд справи суд ухвалив завершити в порядку письмового провадження.

Оцінивши наявні докази, враховуючи доводи, пояснення та заперечення учасників справи, суд вважає позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню з огляду на наступне.

Так з матеріалів справи убачається, що з метою забезпечення дотримання вимог міжнародних договорів України у галузі регулювання риболовства, збереження рибних запасів, підвищення рівня безпеки мореплавства риболовних суден та запобігання забрудненню навколишнього природного середовища Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 28 липня 2004 року №963 "Про створення системи моніторингу риболовних суден" (Постанова №963).

Пунктом 1 Постанови №963 передбачалось створити систему моніторингу риболовних суден і визначити її складовими частинами дистанційний контроль і реєстрацію таких суден, технічний нагляд та нагляд за дотриманням вимог міжнародних договорів, підготовку та сертифікацію їх персоналу.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2020 року №93 (Постанова №93) внесено зміни до Постанови №963, пункт 2 якої викладено в наступній редакції.

Технічними засобами дистанційного контролю обладнуються:

1) судна флоту рибної промисловості, що не підлягають нагляду класифікаційного товариства (3 та 4 району плавання), які здійснюють спеціальне використання водних біоресурсів: у внутрішніх рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) або територіальному морі на відстані до 2 морських миль - технічними засобами дистанційного контролю, які працюють на базі глобальної навігаційної супутникової системи GNSS та GPS; у територіальному морі на відстані більше 2 морських миль - технічними засобами дистанційного контролю міжнародної супутникової системи зв`язку INMARSAT;

2) судна флоту рибної промисловості, що підлягають нагляду класифікаційного товариства, плавають під Державним Прапором України і на яких спеціальне використання водних біоресурсів здійснюється у внутрішніх рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та на континентальному шельфі України, у відкритому морі та у виключних економічних зонах іноземних держав, - технічними засобами дистанційного контролю міжнародної супутникової системи зв`язку INMARSAT;

3) риболовні судна, що плавають під іноземним прапором і здійснюють спеціальне використання водних біоресурсів у виключній (морській) економічній зоні і на континентальному шельфі України, - технічними засобами дистанційного контролю міжнародної супутникової системи зв`язку INMARSAT.

Здійснення спеціального використання водних біоресурсів на суднах, визначених цим пунктом, які не обладнані технічними засобами дистанційного контролю або якщо такі засоби не працюють, не допускається.

За доводами позивача, викладеними у позовній заяві, відповідно до визначення, наведеного у статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV (Закон №1160-IV), спірна постанова відповідача є регуляторним актом, а відтак її розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення повинно відбуватись за процедурою, визначеною цим Законом та Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року №794-VII.

Зокрема позивачем зазначено, що в порушення статей 5, 7, 19 Закону №1160-IV при прийнятті спірної постанови відповідачем не дотримано принципу передбачуваності, а саме проект останньої не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Державного агентства рибного господарства України, Міністерства енергетики та захисту довкілля України, а також Кабінету Міністрів України на 2020 рік.

Водночас, в порушення статті 9 Закону №1160-IV, згідно положень якої строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, проект спірної постанови відповідача опубліковано одним із його розробників, Держрибагентством 17 січня 2020 року із встановленням строку в один місяць з дня оприлюднення на прийняття зауважень та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, при тому що оскаржувана постанова прийнята відповідачем 12 лютого 2020 року.

У тому числі, позивачем зауважено про порушення принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону №1160-IV щодо передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки, а саме що відповідні консультації щодо Постанови №93 із заінтересованими сторонами не проводились, про що вказано в оприлюдненій Держрибагентством пояснювальній записці до проекту спірної постанови.

Також позовна заява містить доводи в частині порушення відповідачем вимог абзацу першого пункту 15 розділу ІІ Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року №55, та абзацу першого пункту 11 розділу ІІ Інструкції з діловодства в Державному агентстві рибного господарства України, затвердженої наказом Держрибагентства від 19 квітня 2019 року №200, оскільки оприлюднені Держрибагентством документи щодо проекту постанови №93 (аналіз регуляторного впливу, порівняльна таблиця, пояснювальна записка, прогноз впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін) не містили необхідних реквізитів - дати, реєстраційного індексу та підпису уповноваженої особи Держрибагентства.

Таким чином, на переконання позивача наведені вище процедурні порушення є підставами для визнання прийнятої відповідачем постанови незаконною.

Крім того, на думку позивача на користь протиправності оскаржуваної постанови свідчить також й те, що Постановою №93 вносяться зміни до Постанови №963, згідно яких не допускається здійснення спеціального використання водних біоресурсів на суднах, які не обладнанні технічними засобами дистанційного контролю або якщо такі засоби не працюють, при тому що нормами спеціального закону - Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" від 08 липня 2011 року №3677-VI можливість припинення або обмеження права спеціального права користування або права власності на водні біоресурси застосовується лише у випадках, передбачених цим Законом, а його норми наразі не встановлюють жодних правових підстав для обмеження використання суден (плавзасобів), що здійснюють промисловий вилов водних біоресурсів, в залежності від обладнання останніх будь-якими технічними засобами, крім тих, які передбачені проектною документацією.

При вирішенні спору суд виходить з наступного.

Відповідно до положень статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року №794-VII (Закон №794-VII) Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

За приписами статті 2 Закону №794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема: забезпечення проведення політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Згідно основних повноважень Кабінету Міністрів України, визначених статтею 20 Закону №794-VII, Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів; координує діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язану з охороною навколишнього природного середовища, виконанням державних, регіональних і міждержавних екологічних програм.

Кабінет Міністрів України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (частина друга статті 20 Закону №794-VII).

Основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, місцевого самоврядування і суб`єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у внутрішніх водних об`єктах України, внутрішніх морських водах і територіальному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі визначає Закон України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" від 08 липня 2011 року №3677-VI (Закон №3677-VI).

Згідно статті 2 Закону №3677-VI законодавство про рибне господарство ґрунтується на нормах Конституції України і складається з цього Закону, інших законодавчих актів, міжнародних договорів України, які застосовуються в Україні в порядку, передбаченому Законом України "Про міжнародні договори України", та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Завданням законодавства про рибне господарство, відповідно до статті 3 Закону №3677-VI, є правове регулювання відносин у галузі вивчення, охорони, відтворення, використання та реалізації водних біоресурсів, переміщення через митний кордон України водних біоресурсів та продукції з них, а також встановлення основних принципів регулювання та управління рибогосподарською діяльністю в межах території України у внутрішніх рибогосподарських водних об`єктах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні України та на континентальному шельфі.

Правове регулювання відносин у відкритому морі, конвенційних районах та економічних зонах іноземних держав здійснюється відповідно до міжнародних договорів України.

Завданням державної політики у галузі рибного господарства, за статтею 5 Закону №3677-VI, є зокрема виконання міжнародно-правових зобов`язань України щодо забезпечення гарантій і створення умов безпеки, захисту інтересів під час провадження суднами фізичних та юридичних осіб незалежно від форми власності промислового вилову водних біоресурсів і рибогосподарської діяльності у виключній (морській) економічній зоні України, відкритому морі, конвенційних районах та у виключних (морських) економічних зонах інших держав.

Державне управління та регулювання у галузі рибного господарства, згідно статті 6 Закону №3677-VI, здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року №1119 затверджено Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, відповідно до якого останнє є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, лісового та мисливського господарства, ветеринарної медицини, безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, у сферах карантину та захисту рослин, у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року №895 затверджено Положення про Державне агентство рибного господарства України, за яким останнє є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, визначені статтею 8 Закону №3677-VI, відповідно до приписів якої до таких повноважень відноситься зокрема прийняття нормативно-правових актів у галузі рибного господарства, у тому числі на виконання міжнародно-правових зобов`язань України, відповідно до законів України.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, згідно статті 9 Закону №3677-VI віднесені зокрема: здійснення державного контролю за системою моніторингу рибальських суден; здійснення технічного нагляду та нагляду за дотриманням вимог міжнародних договорів України стосовно технічного стану суден рибної промисловості.

Отже, з аналізу процитованих вище приписів законодавства, які регулюють спірні правовідносини в частині компетенційних повноважень відповідача щодо прийняття оскаржуваного позивачем акту, убачається, що державне управління та регулювання у галузі рибного господарства здійснюється як Кабінетом Міністрів України безпосередньо, так зокрема і через відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади - Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство рибного господарства України.

Як вже зазначалося вище, пунктом 1 Постанови №963 передбачалось створити систему моніторингу риболовних суден і визначити її складовими частинами дистанційний контроль і реєстрацію таких суден, технічний нагляд та нагляд за дотриманням вимог міжнародних договорів, підготовку та сертифікацію їх персоналу.

В той же час, оскаржуваною позивачем Постановою №93 до Постанови №963 вносились зміни, якими у пункті 2 останньої встановлювалась заборона на здійснення спеціального використання водних біоресурсів на суднах, визначених цим пунктом, які не обладнані технічними засобами дистанційного контролю або якщо такі засоби не працюють.

Приймаючи до уваги наявність певних процедурних порушень в процесі прийняття Постанови №93, на які посилається позивач у позовній заяві та окремі з яких не спростовувались відповідачем, під час розгляду даної адміністративної справи, при дослідженні впливу зазначених порушень на прийняте відповідачем та оскаржуване позивачем рішення по суті, а саме в частині наявності порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача, за захистом яких останній і звернувся до суду, судом встановлено наступне.

Організація роботодавців "Всеукраїнське об`єднання організацій роботодавців рибного господарства" (код ЄДРПОУ 43539035) згідно пункту 1 статті 1 свого Статуту, затвердженого Установчим З`їздом (Конференцією) позивача відповідно до протоколу №1 від 02 січня 2020 року, є неприбутковою громадською організацією, яка об`єднує організації роботодавців, їх об`єднання виробників в галузі рибного господарства і пов`язаних з цим галузей на засадах добровільності та рівноправності і утворена відповідно до Закону України "Про організації роботодавців, їх об`єднання, права і гарантії їх діяльності".

Так, Закон України "Про організації роботодавців, їх об`єднання, права і гарантії їх діяльності" від 22 червня 2012 року №5026-VI (Закон №5026-VI) визначає правові, економічні та організаційні засади створення і діяльності організацій роботодавців, їх об`єднань, особливості правового регулювання та гарантії їх діяльності, а також основні засади їх взаємодії з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, професійними спілками та їх об`єднаннями, іншими об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями.

Цей Закон спрямований на підвищення ролі організацій роботодавців, їх об`єднань у формуванні та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулюванні трудових, соціальних, економічних відносин, участі у соціальному діалозі.

Організації роботодавців, їх об`єднання створюються і діють з метою представництва та захисту прав та законних інтересів роботодавців у економічній, соціальній, трудовій та інших сферах, у тому числі в їх відносинах з іншими сторонами соціального діалогу (частина перша статті 5 Закону №5026-VI).

Основними завданнями організацій роботодавців, об`єднань організацій роботодавців, зокрема згідно пункту 1 частини другої статті 5 Закону №5026-VI, є забезпечення представництва і захисту прав та законних інтересів роботодавців у відносинах з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, професійними спілками, іншими громадськими об`єднаннями, підприємствами, установами, організаціями та утвореними ними органами.

Повноваження організацій роботодавців, їх об`єднань визначені розділом V Закону №5026-VI.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону №5026-VI організації роботодавців, їх об`єднання мають право в порядку, передбаченому законодавством та їх статутами, представляти і захищати свої права та законні інтереси, права та інтереси своїх членів у відносинах з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, професійними спілками, їх об`єднаннями та утвореними ними органами, іншими громадськими об`єднаннями, підприємствами, установами, організаціями.

Згідно частини другої статті 18 Закону №5026-VI організації роботодавців, їх об`єднання мають право: 1) вносити до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування пропозиції з питань, пов`язаних з їх статутною діяльністю; 2) проводити експертизу проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань, що стосуються прав та інтересів їх членів. Проекти законів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин подаються відповідними центральними органами виконавчої влади з урахуванням пропозицій всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців.

Статтями 19-26 Закону №5026-VI передбачено повноваження організацій роботодавців, їх об`єднань: на участь у веденні переговорів з укладення колективних договорів і угод; Участь у соціальному діалозі; Повноваження щодо представництва та захисту інтересів своїх членів під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; Участь у формуванні та реалізації державної політики зайнятості населення; Участь в управлінні фондами загальнообов`язкового державного соціального страхування та нагляді за їх діяльністю; Участь у вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів); Право на інформацію; Права у сфері вищої, професійно-технічної освіти, навчання на виробництві.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно визначення, наведеного в статті 1 Закону №5026-VI об`єднання організацій роботодавців - неприбуткова громадська організація, яка об`єднує організації роботодавців, їх об`єднання.

Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи (частина третя статті 1 Закону України "Про громадські об`єднання" від 22 березня 2012 року №4572-VI).

Громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів (частина перша статті 1 Закону України "Про громадські об`єднання").

Громадське об`єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу (частина п`ята статті 1 Закону України "Про громадські об`єднання").

Відповідно до пунктів 3 і 7 Рекомендації CM/Rec(2007)14 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо створення та діяльності неурядових організацій від 10 жовтня 2007 року (надалі - Рекомендація) неурядові організації можуть бути як неформальними об`єднаннями або організаціями, так і об`єднаннями або організаціями, що мають статус юридичної особи. Неурядові організації, які мають статус юридичних осіб, повинні мати ту ж правоздатність, якою зазвичай користуються інші юридичні особи, і на них повинні поширюватися ті ж зобов`язання та санкції, що накладаються адміністративним, цивільним і кримінальним законодавством, які, зазвичай, застосовуються до таких юридичних осіб.

Неурядові організації повинні мати можливість вільно здійснювати свої цілі за умови, що і цілі, і засоби їх досягнення, відповідають вимогам демократичного суспільства (пункт 11 Рекомендації).

З огляду на вказане правоздатність неурядових організацій, які не мають статусу юридичної особи, може мати визначенні національним законодавством особливості, обмеження порівняно з неурядовими організаціями, які мають статус юридичної особи.

Оскільки Закон України "Про громадські об`єднання" та власне Закон України "Про організації роботодавців, їх об`єднання, права і гарантії їх діяльності" не деталізують права громадської організації на звернення до суду в інтересах своїх членів чи інших осіб, відтак такі права реалізуються відповідно до положень інших законів.

Наведені висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, визначеній у постанові від 11 вересня 2019 року по справі №804/200/22552/17 (провадження №11-94апп19).

Частинами першою та третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Тож для того, щоб особі було надано судовий захист від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, суд має встановити наявність порушеного права у такої особи та саме таким рішенням суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду;

Сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень (частини перша, друга статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України).

Статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України, яка регламентує участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, передбачено таке:

1. У випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

2. З метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен обґрунтувати адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

3. У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

4. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

5. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

6. З метою захисту прав викривача, встановлених Законом України "Про запобігання корупції", Національне агентство з питань запобігання корупції за зверненням викривача може звертатися до суду з позовом (заявою) в інтересах викривача, брати участь у розгляді справ за такими позовами (заявами), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) викривачів, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими чи виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) викривача.

За правилами статті 57 Кодексу адміністративного судочинства України представником у суді може бути адвокат або законний представник.

В даній адміністративній справі позивач є громадською організацією зі статусом юридичної особи, повноваження якої визначені Законом України "Про організації роботодавців, їх об`єднання, права і гарантії їх діяльності" та відображені в статуті Організації роботодавців "Всеукраїнське об`єднання організацій роботодавців рибного господарства", однак прямої вказівки на можливість останньої представляти інтереси своїх членів у суді, а саме право на звернення з метою захисту їх порушених прав та охоронюваних законом інтересів - Закон №5026-VI та, відповідно, статут позивача - не містять.

За приписами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на вимоги статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

При цьому, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені Кодексом адміністративного судочинства України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Відтак, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її"); д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є: а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права; б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до частини другої статті 124 Конституції України; в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю); г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності); д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження. Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень

Суд зауважує, що викладені у позовній заяві доводи не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного акту відповідача на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, при цьому також не вказуючи на порушення інтересу конкретних членів свого об`єднання і для яких цей інтерес має значення.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

З`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення, а отже висновки суду по суті спору, а саме щодо правомірності оскаржуваного позивачем рішення відповідача не мають самостійного правового значення, оскільки вони не впливають на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову.

Зазначені висновки та правовий підхід до вирішення спору в межах розгляду даної адміністративної справи узгоджується з правовою позицією Верховного Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, наведеній у постанові від 20 лютого 2019 року по справі №522/3665/17 (адміністративне провадження №К/9901/38991/18).

Окрім того слід зазначити, що порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушень закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи. Позови в інтересах законності не мають на меті захист порушених суб`єктивних прав, а тому в таких справах не може бути реалізовано завдання адміністративного судочинства.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Як наслідок, беручи до уваги викладене у сукупності, враховуючи вимоги частини першої статті 9, частин першої, другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, у суду наявні підстави для визнання позовних вимог такими, що не підлягають задоволенню.

Водночас суд вважає за необхідне зазначити, що особи, в даному випадку треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, якщо вважають своє право порушеним постановою Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2020 року №93, не позбавлені права на звернення до суду із відповідним позовом та доказовою базою.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки позивачу відмовлено у задоволенні адміністративного позову, судові витрати, що підлягають розподілу - відсутні.

Керуючись статтями 2, 77, 139, 242-246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України Окружний адміністративний суд міста Києва -

в и р і ш и в:

У задоволенні позову Організації роботодавців "Всеукраїнське об`єднання організацій роботодавців рибного господарства" до Кабінету Міністрів України - відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т.І. Шейко

Судді К.С. Пащенко

О.М. Чудак