Постанова

від 29.10.2020 по справі 520/10831/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 р.Справа № 520/10831/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Григорова А.М.,

Суддів: Бартош Н.С. , Чалого І.С. ,

за участю секретаря судового засідання Медяник А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 року, головуючий суддя І інстанції: Білова О.В., м. Харків, повний текст складено 17.02.20 року по справі № 520/10831/19

за позовом Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" , ОСОБА_1

до Харківської міської ради

про визнання протиправними та нечинними окремих норм регламенту,

ВСТАНОВИВ:

До Харківського окружного адміністративного суду звернулися позивачі, Громадська організація "Харківський антикорупційний центр" та ОСОБА_1 , з адміністративним позовом до Харківської міської ради, в якому просять суд визнати протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради "Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання" № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання: "Порядок подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статтями 7 і 8 цього Регламенту";

- в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- в першому реченні частини 6 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "в тому числі прийнятих на закритих засіданнях (при закритому розгляді окремих питань порядку денного)";

- частину 1 статті 4 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 2 статті 4 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 3 статті 4 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 1 статті 8 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 2 статті 8 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 3 статті 8 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- в першому реченні частини 1 статті 5 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слово "відкритих";

- друге речення частини 1 статті 5 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання: "Під час проведення закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного) забороняється ведення всіх видів трансляції та аудіо-, відеозапис у залі засідань (крім протокольного аудіо-, відеозапису, що проводиться уповноваженими співробітниками Апарату Харківської міської ради та її виконавчого комітету)";

- в частині 4 статті 6 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "користуватися засобами мобільного зв`язку"- частину 5 статті 6 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 1 статті 23 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 1 статті 29 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 2 статті 29 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 3 статті 29 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 9 статті 41 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- пункт 3 частини 2 статті 45 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання.

Ухвалою суду від 21.10.2019 відкрито загальне позовне провадження у справі.

Представником відповідача 08.11.2019 до суду надано підтвердження опублікування оголошення про відкриття провадження Харківським окружним адміністративним судом по даній адміністративній справі у виданні, в якому цей акт був офіційно оприлюднений - газеті Харьковскія ИзвЪстія № 111(111) від 02.11.2019, з дотриманням встановленого законом семиденного строку до підготовчого судового засідання.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що 23 грудня 2015 року Харківська міська рада Харківської області прийняла рішення № 20/15 Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання . Позивачі вважають, що окремі положення Регламенту Харківської міської ради 7 скликання порушують вимоги чинного законодавства та їх права на участь у місцевому самоврядуванні, на доступ до публічної інформації, на свободу мирних зібрань, на вільне володіння майном, на свободу вираження поглядів, а також суперечать принципу гласності у діяльності органів місцевого самоврядування. Зазначили, що на підставі спірних приписів Регламенту відповідний департамент Харківської міської ради приймає рішення про допуск або недопуск громадянина на сесію ради, що не відповідає приписам чинного законодавства, оскільки врегулювання відповідачем питання допуску до засідань сесії Харківської міської ради здійснено поза межами повноважень відповідача.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020р. адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та не чинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради "Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання" № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3;

- в третьому реченні частини 4 статті 3 слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- статтю 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово "відкритих";

- друге речення частини 1 статті 5;

- в частині 4 статті 6 слова: "користуватися засобами мобільного зв`язку";

- частину 5 статті 6;

- статтю 8;

- статтю 29;

- частину 9 статті 41;

- пункт 3 частини 2 статті 45.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Харківською міською радою було подано апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 по цій справі є незаконним і необґрунтованим та підлягає скасуванню в частині задоволених позовних вимог з ухваленням нового рішення у відповідній частині, оскільки судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки суду, викладені у рішенні, не відповідають обставинам справи, а також судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права. Вказує, що позивачами не доведено у чому саме полягає порушення саме їх прав та інтересів з боку Харківської міської ради, а судом першої інстанції, який задовольнив позовні вимоги, не встановлено факту порушення прав та інтересів позивачів, чим суд допустив неповне з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, неправильне тлумачення ч. 1 ст. 2, ч. 4 ст. 246 КАС України та порушення процесуальних норм, що призвело до неправильного вирішення справи. Таким чином, судом допущено порушення вимог повноти і всебічності з`ясування обставин; не надано мотивованої оцінки важливим аргументам Харківської міської ради, які мають суттєве значення для вирішення справи не зазначено мотивів відхилення доказів, наданих Харківською міською радою (листів Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Харківській області та Головного управління Держсанепідслужби в Харківській області), не застосовано норми права, на які посилалася Харківська міська рада (у тому числі Правила пожежної безпеки в Україні), та не зазначено мотивів їх незастосування, чим порушені положення ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 242, ч. 4 ст. 246 КАС України, а також ст. 9 КАС України щодо офіційного з`ясування всіх обставин у справі, п. 8 ч. 2 ст. 2 КАС України щодо балансу між несприятливими наслідками та цілями цього рішення, внаслідок чого прийняте незаконне та необгрунтоване рішення. Вказує на те, що суд першої інстанції, відмовляючи у залученні третіх осіб, порушив принцип неупередженості, об`єктивності та безсторонності. Вказує, що суд першої інстанції неправильно тлумачить норми Регламенту Харківської міської ради щодо проведення закритого пленарного засідання або закритого розгляду окремих питань. Також вказує, що судом першої інстанції при прийнятті рішення необґрунтовано та безпідставно враховано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2020 по справі № 461/2034/17. Зазначає, що зазначаючи у рішенні, що переведення засобів мобільного зв`язку у беззвучний режим та заборона користування засобами мобільного зв`язку не збігаються за своїм змістом , суд не навів правового обґрунтування таких висновків, не зазначив норму права, на підставі якої він дійшов такого висновку, та здійснив неправильне тлумачення оскаржуваної норми Регламенту Харківської міської ради. Вказує, що судом не перевірено належним чином повноваження представника позивача, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 202 КАС України. Аналіз висновків суду доводить, що суд першої інстанції своїм рішенням змушує Харківську міську раду порушувати вимоги законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та цивільного захисту, у тому числі Правила пожежної безпеки в Україні, та, як наслідок, створювати несприятливі наслідки для здоров`я та життя людей, у тому числі позивачів. На підставі наведеного, просить рішення Харківської окружного адміністративного суду від 05.02.2020 по справі № 520/10831/19 за позовом Громадської організації Харківський антикорупційний центр , ОСОБА_1 до Харківської міської ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акту в частині задоволених вимог скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в цій частині. Судове рішення по справі № 520/10819/19 в іншій частині залишити без змін.

Також від Харківської міської ради до суду надійшли додаткові пояснення.

Від Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" та ОСОБА_1 до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначають, що подана апеляційна скарга суперечить вимогам чинного законодавства України та не містить підстав для скасування законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції. Вказує, що оскаржувані положення Регламенту Харківської міської ради є протиправними, порушують права щодо присутності на сесіях міської ради, встановлюють незаконні обмеження щодо присутності та права володіння майном.

Учасники справи про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином, на адреси визначені в апеляційній скарзі та позовній заяві.

Позивач та представник позивачів у судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечували, просили залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Посилаються на необґрунтовані обмеження щодо допуску на засідання сесії не передбачені законом, неправомірне регулювання проведення закритих засідань, незаконні обмеження правил поведінки на засіданнях сесії.

Представники відповідача в судовому засіданні підтримали доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Позивачами рішення суду першої інстанції не оскаржено.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що протягом дії Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради "Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання" № 20/15 від 23 грудня 2015 року, позивачем ОСОБА_1 надавалися письмові заявки щодо можливості бути присутнім на засіданнях Харківської міської ради від 17.02.2017, 13.06.2017, 01.09.2017, 02.10.2017, 13.10.2017, 12.12.2017, 15.02.2018, 04.04.2018, 17.08.2018, 13.06.2018. Частина вказаних заявок була задоволена (відповіді від 20.02.2017 № 139/0/69-17, від 04.10.2017 № 722/0/69-17, від 06.11.2017 №809/0/69-17, від 16.04.2018 № 275/0/69-18, від 21.08.2018 № 651/0/69-18), в задоволенні іншої частини заявок ОСОБА_1 відмовлено з підстав того, що з урахуванням кількість учасників та раніше поданих заявок членів територіальної громади, на пленарних засіданнях 13, 14, 17, 18, 20 сесії Харківської міської ради 7 скликання відсутня можливість забезпечити присутність ОСОБА_1 (відповіді від 19.06.2017 № 455/0/69-17, від 18.09.2017 № 663/0/69-17, від 18.12.2017 № 952/0/69-17, від 19.02.2018 № 177/0/69-18, від 18.06.2018 № 452/0/69-18) (т. 1 а.с. 150- 174).

Також з відзиву на позов та доданих до нього списків учасників та запрошених пленарних засідань вбачається, що ОСОБА_1 та інші члени Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" були присутні на пленарних засіданнях 11, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 25 сесії Харківської міської ради 7 скликання.

Тобто, приписи Регламенту були застосовані до позивача, ОСОБА_1 та членів Громадської організації "Харківський антикорупційний центр", як в частині допуску до засідань Харківської міської ради, так і щодо правил поведінки під час таких засідань.

При цьому колегія суддів зазначає, що на ОСОБА_1 , як член територіальної громади м. Харкова, є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний регламент, в розумінні ст. 264 КАС України.

Щодо позивача у справі, Громадської організації "Харківський антикорупційний центр", судом встановлено, що відповідно до Статуту вказана організація є добровільним громадським об`єднанням, яке об`єднує громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, для реалізації мети та завдань передбачених цим Статутом.

Згідно з пунктом 1.2 Статуту організація здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, Закону України "Про громадські об`єднання", чинного законодавства України та цього Статуту.

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 Статуту ГО "Харківський антикорупційний центр" головною метою діяльності організації є: створення умов для протидії поширенню корупційних явищ у суспільстві та активізації інститутів громадянського суспільства для боротьби із проявами корупції. Організація має право реалізовувати свою мету (цілі) шляхом укладення на добровільних засадах угод про співробітництво та/або взаємодопомогу, утворення громадських спілок, укладання цивільно-правових договорів, звернення з позовними заявами до суду для реалізації статутних завдань, а також в інший спосіб, не заборонений законом.

При цьому ч.9, 17 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" не обмежує право представників цієї організації бути присутніми на засіданні сесії.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що позивачі у даній справі є особами, щодо яких застосовано спірні норми Регламенту, та які є суб`єктами правовідносин, до яких може буде застосовано цей акт.

З урахуванням наведеного, доводи відповідача щодо відсутності порушених прав позивачів спірними нормами Регламенту, є не обґрунтованими.

Також колегія суддів вважає помилковими посилання відповідача на неможливість адміністративного суду розглядати питання законності норм Регламенту Харківської міської ради, з зазначенням на те, що у такому разі будуть скасовані фундаментальні принципи місцевого самоврядування щодо самостійності та права самостійно та вільно вирішувати питання місцевого значення (у даному випадку визначення порядку роботи Харківської міської ради), що суперечить нормам Конституції України та Європейської Хартії .

Так, відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Суд зазначає, що із застосуванням вказаних у ст. 245 КАС України способів суд може захистити права фізичних осіб та юридичних осіб у разі встановлення факту їх порушення.

В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що питання прийняття Регламенту є власним, а не делегованим повноваженням, тому Харківська міська рада, реалізуючи дискреційні повноваження, на власний розсуд приймає Регламент.

Однак питання здійснення дискреційних повноважень в даному випадку безпосередньо не стосуються предмету спору, оскільки позивачем не заявлено позовних вимог про зобов`язання відповідача вчинити певні дії або прийняти певні рішення. Право ради приймати регламент не оспорюється.

Надаючи оцінку законності спірних норм Регламенту, колегія суддів в ході розгляду справи не втручається у дискреційні повноваження відповідача, а здійснює перевірку дотримання прав позивачів при встановленні правил щодо порядку проведення засідань сесій Харківської міської ради на їх відповідність чинному законодавству.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що спірні норми Регламенту Харківської міської ради встановлюють порядок допуску до засідань сесії, правила поведінки осіб, присутніх на таких засіданнях, наслідки їх порушень, можливість та умови проведення закритих засідань або розгляду окремих питань порядку денного у закритому режимі.

Так, врегулювання вказаних питань, з одного боку, є способом організації роботи засідань сесії органу місцевого та одночасно може бути визнано втручанням у реалізацію прав громадян на доступ до публічної інформації.

З огляду на зазначене, розглядаючи даний позов, суд має надати оцінку законності, пропорційності такого втручання та його необхідності у демократичному суспільстві.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, до кола яких віднесено затвердження регламенту ради.

Відповідно до ч.ч. 14-15 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Отже, відповідно до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні регламент ради є місцевим нормативно-правовим актом, який визначає порядок організації роботи ради, унормовує порядок підготовки та прийняття нею рішень тощо.

Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме: в частині 4 статті 6 слова: "користуватися засобами мобільного зв`язку", колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частині 4 статті 6 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання забороняється в залі пленарного засідання користуватися засобами мобільного зв`язку.

Позивачі у позові вказали, що така заборона порушує їх право на мирне володіння майном.

Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що використання засобів мобільного зв`язку під час засідання сесії ради порушує етичні норми поведінки, а приписи ч. 4 ст. 6 Регламенту слід розуміти як необхідність ввімкнути беззвучний режим телефону.

Однак колегія суддів зазначає, що переведення засобів мобільного зв`язку у беззвучний режим та заборона користування засобами мобільного зв`язку не збігаються за своїм змістом.

Так, суд погоджується з твердження представника відповідача про те, що користування засобами мобільного зв`язку без вимкненого звуку може заважати дотриманню порядку на засіданні сесії, відволікати її учасників від роботи.

Однак, повна заборона використання засобів мобільного зв`язку, які в сучасних умовах виконують різні функції, в тому числі, забезпечують доступ до мережі Інтернет, проведення фото-, відеозйомки, користування додатками, нотатками, опрацювання електронних документів, тощо, не може бути визнана ані законною, з точки зору обмеження права користування майном, ані пропорційною та необхідною у відповідних умовах (під час проведення засідання сесії ради).

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції, стосовно того, що встановлена частиною 4 статті 6 Регламенту повна заборона використання засобів мобільного зв`язку присутніми на сесії Харківської міської ради є протиправною.

Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме: статтю 8 та другого речення частини 2 статті 3, щодо застосування ст. 8, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 17 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України Про доступ до публічної інформації право на доступ до публічної інформації гарантується: доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 4 Закону України Про доступ до публічної інформації доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Отже, доступ до засідань сесії ради є формою реалізації права громадян на доступ до публічної інформації та має бути забезпечений для кожного на рівних умовах.

З огляду на зазначене, посилання представників відповідача на норми ч.1 ст.3, ч.1 ст. 6 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , якими визначено можливість реалізації громадянами України їх права на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад, не стосуються спірних правовідносин, оскільки регламентують інше право громадян - на участь у місцевому самоврядуванні.

Відповідно до ст. 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Згідно зі ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Отже, обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з урахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках, передбачених Законами України Про правовий режим надзвичайного стану та Про правовий режим воєнного стану , якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові.

Колегія суддів зазначає, що норми регламенту відповідача не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом.

Спеціально-дозвільний принцип діяльності органів місцевого самоврядування суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки. Адже вони зобов`язані діяти лише таким чином та у такий спосіб, як це прямо передбачено конституційно-правовими нормами і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж цим органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними.

При цьому законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв`язку з відсутністю вільних місць у залі, не встановлено пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради.

До подібних висновків також прийшов Верховний Суд у постанові від 31.01.2020 по справі № 461/2034/17.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

При цьому суд звертає увагу, що вимога про обов`язкове надання паспорту з відміткою про прописку, не відповідає вимогам ч. 17 ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування", якою не передбачено будь - яких обмежень на присутність фізичних осіб на сесії, в т. ч. за ознакою місця проживання.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та нечинними норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, а саме ст. 8 та другого речення частини 2 статті 3, стосовно порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 8 цього Регламенту.

Застосування Харківською міською радою механізму допуску до сесії Харківської міської ради (ст. 8 Регламенту) передбачає можливість як задоволення, так і відмови в задоволенні заявки на таку участь, а також взагалі необхідність подання такої заявки.

На думку колегії суддів, таке правове регулювання є втручанням у право громадян на доступ до публічної інформації в розумінні п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України Про доступу до публічної інформації , яке не передбачене Конституцією та законами України.

Таким чином колегія суддів приходить до висновку про правомірність рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправним та нечинним ст. 8 та другого речення частини 2 статті 3, стосовно порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статтями 8 цього Регламенту.

Проте колегія суддів не погоджується з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та нечинними норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме друге речення частини 2 статті 3, щодо порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 7 цього Регламенту, виходячи з наступного.

Стаття 7 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року регулює порядок запрошення на пленарне засідання міської ради.

Обґрунтувань неправомірності положень статті 7 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року позовна заява не містить.

Посилання представника позивачів, на те, що дана норма підлягає скасуванню в наслідок її юридичної конструкції колегія суддів вважає в даному випадку помилковими, оскільки можливе скасування даної норми виключно щодо застосування ст. 8 Регламенту.

Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слово "відкритого";

- в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)"

- статті 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово відкритих;

- друге речення частини 1 статті 5;

- ч. 9 ст. 41;

- пункт 3 частини 2 статті 45, колегія суддів зазначає наступне.

Приймаючи рішення про задоволення позову в цій частині, суд першої інстанції, погодившись з позивачами, виходив з того, що як вбачається зі змісту ч. 1 ст. 4 та ч. 9 ст. 41 Регламенту, умови проведення закритих засідань визначені таким чином: за необхідності та за обґрунтованими мотивами , без посилання на виключні підстави проведення закритих засідань, які мають бути визначені тільки законами України. Застосовані відповідачем правові конструкції вказаних норм не обмежують раду у підставах, що можуть бути приводом для прийняття рішення про закритий режим роботи сесії (розгляд окремого питання порядку денного).

Колегія суддів з даним висновком суду першої інстанції частково не погоджується, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 17 ст. 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Відповідно до п.4 частини 1 статті 3 Закону України Про доступ до публічної інформації право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 4 Закону України Про доступ до публічної інформації доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Отже, доступ до засідань сесії ради є формою реалізації права громадян на доступ до публічної інформації та має бути забезпечений для кожного на рівних умовах.

З огляду на зазначене, посилання представників відповідача на норми ч.1 ст.3, ч.1 ст. 6 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , якими визначено можливість реалізації громадянами України їх права на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад, не стосуються спірних правовідносин, оскільки регламентують інше право громадян - на участь у місцевому самоврядуванні.

Таким чином, вищезазначені положення частини 17 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України Про доступ до публічної інформації містять заборону присутності на сесії ради у випадках, передбачених законодавством.

Такі випадки, передбачені законодавством, та пов`язані з реалізацією органами місцевого самоврядування повноважень в галузі оборонної роботи, здійснення заходів, пов`язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом, вжиття заходів у разі надзвичайних ситуацій, здійснення повноважень в умовах воєнного стану, розголошення інформації з обмеженим доступом тощо.

Вказані випадки регламентовані в Законах України Про місцеве самоврядування в Україні , Про оборону України , Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію , Про державну таємницю , Про правовий режим надзвичайного стану , Про правовий режим воєнного стану тощо.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.8 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та член ради, здійснюючи депутатські повноваження, повинен дотримуватися таких правил депутатської етики не розголошувати відомостей, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом, інших відомостей з питань, що розглядалися на закритих засіданнях ради чи її органів і не підлягають за їх рішенням розголошенню, та відомостей, які стосуються таємниці особистого життя депутата місцевої ради або виборця, що охороняється законом, чи стали йому відомі у зв`язку з його участю в депутатських перевірках.

Таким чином ст.8 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено можливість проведення закритого засідання.

Згідно зі ст. 19 Конституції України, ст. 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Таким чином, Конституція України та закони України визначають межі повноважень, а регламент місцевої ради приймається в межах та на підставі чинного законодавства, тому дублювання норм чинного законодавства в Регламенті Харківської міської ради як локального нормативно-правового акту не є необхідним та обов`язковим.

Отже, положення вищенаведених норм чинного законодавства доводять наявність у Харківської міської ради повноважень проводити закриті засідання або закритий розгляд окремих питань порядку денного, та спростовують помилкові твердження позивачів про те, що законом не передбачено проведення закритих засідань сесій органу місцевого самоврядування.

Статтею 6 Закону України Про доступ до публічної інформації надано визначення інформації з обмеженим доступом, такою є конфіденційна, таємна та службова інформація.

Цією ж статтею визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких трьох вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що відсутність у зазначених нормах Регламенту Харківської міської ради посилань на виключні підстави проведення закритих засідань або окремого питання порядку денного пов`язане виключно з великою кількістю цих підстав, а тому неможливістю визначити усі, враховуючи також і динамічність змін у чинному законодавстві.

Використання саме таких правових конструкцій та правил нормопроектувальної техніки, які визначені у ч. 1 ст. 4 та ч. 9 ст. 41 Регламенту Харківської міської ради, викликане неможливістю завчасно передбачити підстави проведення закритого пленарного засідань або закритого розгляду окремого питання порядку денного.

Враховуючи вищевикладене, Харківською міською радою у передбачених законодавством випадках може бути вирішено питання проведення закритого засідання міської ради або закритого розгляду окремих питань порядку денного.

Таким чином рада може проводити, як відкриті так і закриті засідання.

Тому фактичне виключення з тексту Регламенту будь-яких норм про таку можливість не відповідає закону.

Рада має право проводити закриті засідання і така можливість передбачена регламентом є такою що відповідає закону.

У зв`язку з зазначеним скасування судом норм :

- в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слово "відкритого";

- в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)"

- ч. 2 та ч. 3 статті 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово відкритих;

- друге речення частини 1 статті 5;

- ч. 9 ст. 41;

- пункт 3 частини 2 статті 45,

є не обґрунтованим.

Однак колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції та позивачів в частині визнання протиправними та нечинними положень ч. 1 ст. 4 та ч. 9 ст. 41, які фактично визначають підстави прийняття рішень про проведення закритих засідань (розгляду питань) ради.

Зазначені норми визначають, що закрите засідання проводиться за необхідністю та за обґрунтованим рішенням ради.

Однак фактично, вони допускають необмежене коло випадків про ведення таких засідань.

Натомість право члена територіальної громади бути присутнім на засіданні ради передбачено законом. Відповідно тільки в випадках передбачених законом, таке право може бути обмежено.

Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме частину 5 статті 6, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 5 ст. 6 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання члени територіальної громади міста Харкова та запрошені особи, що присутні на пленарному засіданні міської ради та її органів, мають утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається на засіданні, крім виступів у встановленому порядку, від поширення в залі матеріалів, що не стосуються питань порядку денного, і не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом. У випадку недотримання вищезазначених правил такі особи за вказівкою головуючого на засіданні або за рішенням більшості від присутніх депутатів можуть бути видалені з приміщення, де проходить засідання.

Приймаючи рішення про задоволення позову в цій чатині, суд першої інстанції, погодившись з позивачами, виходив з того, що форма втручання в реалізацію прав осіб, присутніх на сесії, втілена у приписах ч.5 ст. 6 Регламенту, не відповідає як можливим законним цілям такого втручання (оскільки вчинена не в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку), так і можливій легітимній меті.

Колегія суддів частково погоджується з даним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Зміст свободи думки і слова полягає в тому, що ніхто не може заборонити людині дотримуватися своїх думок, певним чином відображати об`єктивну дійсність у своїх уявленнях та публічно висловлювати ці матеріалізовані в мові відображення, в тому числі, погляди та переконання. Останні можуть при цьому стосуватися будь-яких сфер: зовнішньої політики, державної влади, економічних процесів, освіти і культури, розвитку законодавства тощо. Свобода слова створює значну гарантію громадського контролю над державною владою.

Європейський суд з прав людини у справі Де Гасе і Ґізельс проти Бельгії зазначив, що "преса повинна передавати інформацію та ідеї з усіх питань, які становлять загальний інтерес", "і не лише у преси, а й у громадськості є право на отримання такої інформації"; у справі Хендісайд проти Сполученого Королівства, що "свобода вираження поглядів... стосується не лише тієї "інформації" або "ідей", які отримані належним чином або розглядаються як необразливі чи незначущі, а й тих, що викликають образу, обурення чи збурення: такими є вимоги плюралізму, терпимості і відкритості, без яких не існує "демократичного суспільства", а у справі Партія свободи і демократи проти Туреччини, що "суть демократії полягає в тому, щоб пропонувалися і обговорювалися різні політичні проекти, навіть такі, що ставлять під сумнів організацію нинішньої держави - за умови, що вони не ставлять за мету зашкодити самій демократії".

Відповідно до ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Як зазначив у своєму рішення Європейський суд з прав людини по справі Швидка проти України (заява № 17888/12) від 30.10.2014, згідно з усталеною практикою Суду, свобода вираження поглядів, гарантована пунктом 1 статті 10 Конвенції, є однією з важливих засад демократичного суспільства і однією з базових умов прогресу суспільства в цілому та самореалізації кожної окремої особи. Відповідно до пункту 2 статті 10 Конвенції свобода вираження поглядів стосується не тільки інформації чи ідей , які сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або несерйозні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти. Саме такими є вимоги плюралізму, толерантності та широти поглядів, без яких немає демократичного суспільства . Крім того, стаття 10 захищає не тільки зміст ідей і інформації, що виражаються, але і форму їх поширення (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справах Обершлік проти Австрії (№ 1) (Oberschlick v. Austria (no. 1)), від 23 травня 1991 року, п. 57, Series А № 204, та "Women On Waves" та інші проти Португалії ( Women On Waves and Others v. Portugal), заява № 31276/05, л. 29 та п. 30, від 3 лютого 2009 року).

Як вказано у статті 10 Конвенції, здійснення свободи вираження поглядів, яку захищає ця стаття, може підлягати обмеженням, які, проте, мають бути чітко роз`яснені, а потреба в них переконливо встановлена (див. рішення у справі Штолль проти Швейцарії (Stoll v. Switzerland) [ВП], заява № 69698/01, п. 101, ECHR 2007-V).

Здійснення права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації, відповідно до ст. 34 Конституції України, може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою: запобігання заворушенням чи злочинам; для охорони здоров`я населення; для захисту репутації або прав інших людей; для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно; для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Однак засідання міської ради, це форма діяльності органу місцевого самоврядування, відповідно особи, які присутні на сесії повинні дотримуватися порядку її проведення.

Тому спірна норма регламенту в частині дотримання правил Регламенту не є протиправною.

Однак, дана норма також містить заборони утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається в залі, від поширення матеріалів, що не стосуються порядку денного. Ця норма передбачає неоднозначне трактування. Є неконкретною.

Колегія суддів звертає увагу, що зазначені прояви можуть не порушувати роботу сесії (написи на футболках тощо). Також при спілкуванні особи можуть обмінюватися певними матеріалами, що може жодним чином не впливати на роботу сесії. При цьому необґрунтовано обмеження відповідних дій виключно питаннями порядку денного.

Також дана норма містить положення щодо видалення осіб, з зали засідань, порушуючих зазначену норму за вказівкою головуючого чи рішення сесії. Однак, закон не містить таких прав ради. Для забезпечення правопорядку в державі діють відповідні органи, зокрема органи поліції.

З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів не погоджується з рішенням суду першої інстанції в частині визнання протиправними та нечинними окремих норм Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради "Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання" № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме: частину 5 статті 6 щодо обов`язку членів територіальної громади міста Харкова та запрошених осіб, що присутні на пленарному засіданні міської ради та їх органів не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом. В іншій частині дана норма, на думку колегії суддів, визнана нечинною правомірно.

Щодо ст. 29 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 17 ст. 46 Закону України "Про місцева самоврядування" сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Посилання позивачів на те, що визначене Регламентом правило, відповідно до якого, виступати на сесії не можна без дозволу головуючого є порушенням права на свободу мирних зібрань, суд не вважає обґрунтованим, оскільки відсутні будь-які об`єктивні підстави вважати присутність на сесії ради участю у мирному зібранні, а крім того, встановлення вказаного правила суд вважає елементом впровадження порядку ведення сесії, що відповідає приписам ст.46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

При цьому зазначені норми закону передбачають право присутності членів територіальної громади на сесії, а не право виступу.

Суд зазначає, що позивачі, обґрунтовуючи позов у цій частині, помилково тлумачать зміст права на свободу думки та слова, на вільне вираження своїх поглядів та переконань, гарантованих ч. 1 ст. 34 Конституції України.

Так, незаконне було б втручанням у зміст виступів, обмеження таких виступів для певних категорій осіб або заборона виступів особам з певними політичними поглядами.

Однак, подібних норм Регламент не містить.

Право виступу на сесії ради з точки зору організації роботи сесії, встановлення регламенту проведення засідання, часових правил та черговості виступів є об`єктивно необхідною складовою організації діяльності ради.

Правила перебування у сесійній залі Харківської міської ради чітко визначені Регламентом Харківської міської ради.

Частина 5 ст. 6, ч. 1 ст. 23 та ст. 29 Регламенту Харківської міської ради визначають порядок роботи Харківської міської ради, у тому числі містять правила дисципліни та норми етики, порядок виступу на пленарних засідань міської ради, попередження безпорядку у сесійній залі. Такі положення Регламенту Харківської міської ради обумовлені необхідністю дотримання встановлених процедур під час проведення пленарного засідання.

Системний аналіз норм Регламенту Харківської міської ради свідчить про закріплення права членів територіальної громади міста Харкова на виступ на пленарному засіданні ради, але з дотриманням певної процедури (ч. 4 ст. 40 Регламенту Харківської міської ради щодо виступу за процедурним рішенням).

Норми Регламенту Харківської міської ради про виступ у сесійній залі віднесені до процедурних питань згідно з ч. 7 ст. 41 Регламенту Харківської міської ради, а також пов`язані з порядком розгляду питань на пленарних засіданнях ради.

Зазначеними нормами Регламенту Харківської міської ради закріплені також загальновизнані етичні правила поведінки та дисципліни, які стосуються усіх присутніх у сесійній залі (депутатів, запрошених осіб, членів територіальної громади та ін.). Зазначені правила направлені, перш за все, на забезпечення ефективності роботи ради, створення дієвої робочої обстановки.

Будь-які вигуки, заклики, гасла, лозунги що порушують злагодженість роботи, відволікають від вирішення важливих питань, покладених на органи місцевого самоврядування, впливають на об`єктивність прийняття рішень, всебічність та повноту їх розгляду та ставлять під загрозу їх прийняття.

Статтями 18, 40 Регламенту Харківської міської ради передбачено право на виступ на пленарному засіданні, але таке право реалізується кожним бажаючим за відповідною процедурою запису на виступ шляхом подання заявки через секретаріат ради.

Колегія суддів зазначає, що кожен з членів територіальної громади міста Харкова, який присутній на пленарному засіданні ради має дотримуватись правил ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом.

Частинами 2, 3 ст. 29 Регламенту Харківської міської ради визначено, що якщо на засіданні виникає безпорядок або порушується порядок ведення засідання та головуючий на засіданні не має можливості його припинити, то оголошується перерва, а головуючий на засіданні залишає своє місце. У цьому випадку засідання вважається перерваним на 30 хв. У випадку якщо після поновлення засідання безпорядок або порушення порядку ведення продовжується, то головуючий на засіданні має право оголосити засідання закритим.

Отже, вказана норма має таку конструкцію, яка передбачає право головуючого на засіданні оголосити перерву в засіданні, поновити засідання, оголосити засідання закритим у разі виникнення однієї із таких підстав - безпорядок або порушення порядку ведення засідання.

У мотивувальній частині рішення суд першої інстанції зазначив, що законодавчо визначеного поняття безпорядок не існує, нормативно-правові акти не містять вказаного терміну, з огляду на що учасники правовідносин об`єктивно не можуть передбачити випадки, у яких будуть застосовані приписи ст. 29 Регламенту.

Термін безпорядки вживається у офіційних перекладах українською мовою міжнародних документів, зокрема у Рекомендації Ради Європи від 22.04.1996 № 96/С 131/01 Щодо керівних принципів з попередження та недопущення безпорядків у зв`язку з проведенням футбольних матчів .

Словник української мови (11 тт. / АН УРСР. Інститут мовознавства; за ред. І. К. Білодіда. - К: Наукова думка, 1970-1980.- Т. 1. - С. 141) надає визначення безпорядку як безладдя, заворушення.

Колегія суддів зазначає, що термін "безпорядки" є протилежним терміну "порядок".

При цьому колегія суддів вважає помилковим доводи позову, що в даному випадку ст. 29 встановлює не передбачені законом обмеження та відповідальність.

Дана норма лише регламентує порядок виступів, дії головуючого при певному порушенні регламенту. Жодного виду відповідальності вона не встановлює.

Прийшовши до помилкового висновку стосовно незрозумілості терміну безпорядок , суд першої інстанції не зазначив обґрунтувань необхідності скасування ст. 29 Регламенту повністю , зокрема і щодо права головуючого оголосити перерву у разі порушення порядку ведення засідання.

Таким чином, суд першої інстанції помилково скасував норми ст. 29 Регламенту Харківської міської ради.

Посилання відповідача на те, що судом першої інстанції при прийнятті рішення необґрунтовано та безпідставно враховано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2020 по справі № 461/2034/17., колегія суддів вважає помилковим, оскільки дана постанова безпосередньо стосується правового регулювання допуску осіб до засідання сесії ради

Щодо посилань відповідача на те, що судом не перевірено належним чином повноваження представника позивача, чим порушено вимоги ч. 1 ст. 202 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

На думку колегії суддів, дані посилання відповідача є помилковими, ордер, наданий адвокатом Рисенко В.М. , відповідає вимогам Положення про ордер на надання правової допомоги та порядок ведення реєстру ордерів, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 №36.

Щодо посилань відповідача на те, що суд першої інстанції неправомірно відмовив у залученні в якості третіх осіб по справі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, чим порушив принцип неупередженості, об`єктивності та безсторонності, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

З положень наведеної вище норми КАС України вбачається, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору можуть бути залучені до участі у справі за клопотанням учасників справи, але лише у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки.

У клопотанні 18.11.2019, заявленому представником відповідача в судовому засіданні суду першої інстанції 18.11.2019, не було вказано жодного доказу того, що рішення по справі вплине на права, свободи, інтереси або обов`язки Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.

Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні необґрунтованого клопотання, правомірно зазначив про відсутність у законі обов`язку відповідача отримати будь-які документи дозвільного або погоджувального характеру від ГУ ДСНС у Харківській області для затвердження регламенту Харківської міської ради.

Як вбачається зі змісту поданого відзиву та доданих до нього документів, відповідач не отримував будь-яких дозволів або погоджень від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до або під час затвердження регламенту. Також відповідач не узгоджував тексту регламенту з Головним управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.

При цьому колегія суддів звертає увагу, що предметом оскарження, в даній справі, є нормативно-правовий акт, який зачіпає інтереси необмеженого кола осіб. Залучення їх третіми особами законодавством не передбачено. Законодавець визначив спеціальну норму при розгляді таких справ, ст. 264 КАС України, яка регламентує участь інших зацікавлених осіб у судовому процесі.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні клопотання про залучення в якості третіх осіб по справі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області.

Також на думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції правільно не врахував листи державних органів, щодо дотримання правил безпеки (Державної служби з надзвичайних ситуацій, Держсанепідслужби), оскільки предметом спору є нормативно - правовий акт, якій повинен відповідани нормативним актам вищої юридичної сили, законам.Питання дотримання на засіданні сесії ради правил безпеки є питанням виконання певних нормативних актів і не може бути підставою включення до Регламенту спірних норм.

Щодо доданої до апеляційної скарги копії науково-консультативного висновку Науково - дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правничих наук України від 19.03.2020р. № 53, колегія суддів зазначає наступне.

Даний науково-консультативний висновок не є належним доказом по справі та не впливає на вирішення справи по суті.

Щодо рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, колегія суддів зазначає наступне.

Апеляційна скарга доводів з приводу не правомірності прийняття судом першої інстанції рішення в частині відмови в задоволенні позову не містить, а позивачем рішення суду першої інстанції не оскаржене.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права .

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 року по справі № 520/10831/19 скасувати в частині задоволення адміністративного позову щодо визнання протиправними та нечинними окремих норм Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради "Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання" № 20/15 від 23 грудня 2015 року, а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3, щодо порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 7 цього Регламенту ;

- в третьому реченні частини 4 статті 3 слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- частину 2, 3 статті 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово "відкритих";

- частину 5 статті 6 щодо обов`язку членів територіальної громади міста Харкова та запрошених осіб, що присутні на пленарному засіданні міської ради та їх органів не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом;

- друге речення частини 1 статті 5;

- статтю 29;

- пункт 3 частини 2 статті 45.

В цій частині прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.20р. по справі № 520/10831/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)А.М. Григоров Судді (підпис) (підпис) Н.С. Бартош І.С. Чалий Повний текст постанови складено 09.11.2020 року