Постанова

від 10.11.2020 по справі 826/17770/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 826/17770/18

адміністративне провадження № К/9901/17432/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2019 року (прийняте судом у складі судді Федорчука А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів: Беспалова О.О., Ключковича В.Ю.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Асторія Девелопмент Груп (далі - ТОВ Асторія Девелопмент Груп ) до Головного державного інспектора інспекційного відділу № 1 управління контролю за будівництвом Департаменту, Департаменту про визнання протиправним та скасування приписів, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ТОВ Асторія Девелопмент Груп звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис від 23 квітня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань державного архітектурно - будівельного контролю міста Києва від 23 квітня 2018 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2019 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис від 23 квітня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва.

Визнано протиправним та скасовано припис від 23 квітня 2018 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 травня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що направленням для проведення планового (позапланового) заходу від 27 березня 2018 року № б/н підтверджується, що строком дії направлення визначено період з 27 березня 2018 року по 10 квітня 2018 року, тобто на 10 робочих дні.

При цьому, матеріали справи не містять письмового рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника про продовження проведення позапланової перевірки, а наявне лише направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 20 квітня 2018 року № б/н, яким визначено строк його дії з 20 квітня 2018 року по 23 квітня 2018 року.

Тобто, в даному випадку має місце факт переривання проведення позапланової перевірки в період з 10 квітня 2018 року по 20 квітня 2018 року та в подальшому проведення її протягом 2 робочих днів за відсутності правових підстав, а саме - рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника про продовження проведення позапланової перевірки. На думку суду, направлення від 20 квітня 2018 року № б/н не може вважатись таким рішенням, оскільки направлення є лише підставою для виходу на здійснення перевірки, а безпосередньо правовою підставою для її проведення є наказ відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю про проведення (продовження) перевірки.

Щодо суті виявлених в ході проведення перевірки порушень, суди зазначили, що

при прийнятті оскаржуваних приписів позивачем не враховано, що земельна ділянка по вулиці Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва не є об`єктом культурної спадщини, виходячи з термінології Закону України від 08 червня 2000 року №1805-ІІІ Про охорону культурної спадщини (далі - Закон №1805-ІІІ), а історичний ареал історичного населеного місця не є об`єктом культурної спадщини.

Відтак, суд прийшов до висновку, що ТОВ Асторія Девелопмент Груп як замовником будівництва при розробленні проектної документації та проведенні підготовчих та будівельних робіт по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва не допущено порушень вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

21 червня 2019 року Департамент звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

У скарзі зазначає, що судами неправильно застосовано норми матеріального права та допущено порушення норм процесуального права, що потягло прийняття необґрунтованих судових рішень.

У матеріалах справи міститься службова записка із проставленням резолюції керівника органу про погодження продовження строку перевірки , що свідчить про письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Посилається на те, що будівництво розпочато без здійснення моніторингу сусідніх будинків та прилеглої території: відсутній висновок, не отримано дозвіл.

Крім того, під час перевірки позивачем не надано у повному обсязі документи.

Технічна помилка у даті заповнення документів, складених за результатами проведеної перевірки суб`єкта містобудування не може слугувати підставою для визнання результатів перевірки неправомірними, якщо виявлені у ході перевірки порушення дійсно мали місце.

При цьому суди не надали належної оцінки виявленим порушенням під час перевірки.

Йдеться у скарзі також і про те, що ТОВ Асторія Девелопмент Груп листом повідомило Департамент про виконання вимог зазначених у приписі, отже, визнало порушення, зазначені в акті.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 27 червня 2019 року відкрив касаційне провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

У період з 27 березня по 23 квітня 2018 року головний державний інспектор інспекційного відділу №1 управління контролю за будівництвом Гончарук Юлія Михайлівна на підставі наказу від 19 березня 2018 року №113, посвідчення від 27 березня 2018 року №б/н, від 20 квітня 2018 року №б/н здійснила позапланову перевірку дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті Будівництво житлового будинку на вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва замовником будівництва - ТОВ Асторія Девелопмент Груп , за результатами якої складено відповідний акт перевірки.

У ході перевірки встановлено, що Департамент відповідно до Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, зареєстрував подане замовником будівництва - ТОВ Асторія Девелопмент Груп повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) від 19 жовтня 2017 року №КВ 061172922048 Будівництво житлового будинку на вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва .

Відповідно до наданої інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №15568081; договору купівлі-продажу від 25 липня 2016 року за №1739; договору купівлі-продажу від 25 липня 2016 року за №1732 земельна ділянка на вул. Великій Китайській, 71 у Голосіївському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:82:243:0082) загальною площею 0,1001 га за цільовим призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) належить ТОВ Асторія Девелопмент Груп .

Відповідно до технічного звіту про інженерно-геологічні вишукування на ділянці будівництва житлового будинку на вул. Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва, розробленого Товариством з обмеженою відповідальністю Геоекосистеми за сукупністю факторів, вказаних у додатку Ж ДБН А.21-1-2014 категорія складності інженерно-геологічних умов ділянки на глибину та в межах вишукувань - ІІ (друга), середньої складності.

За результатами перевірки на об`єктах будівництва виявлені порушення:

- норм ДБН В.1.2-12-2008 Будівництво в умовах ущільненої забудови. Вимоги безпеки згідно технічного звіту про інженерно-геологічні вишукування ділянка вишукувань відноситься до території з умовами ущільненої забудови . Згідно висновку слід передбачити заходи, які повністю виключатимуть або мінімізують негативний вплив будівництва на існуючі будинки та споруди, що прилягають до ділянки будівництва. При цьому, слід враховувати деформації, як конструктивного характеру, тобто безпосереднього від влаштування паль, так і технологічного-відкопка котловану, метод кріплення, динамічні навантаження від техніки. На період будівництва за сусідніми будинками також слід встановити інструментальний нагляд. До початку будівництва виконати їх обстеження зі складанням відповідних актів. Отже, замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю Асторія Девелопмент Груп розпочато будівництво без здійснення моніторингу сусідніх будинків та прилеглої забудови території;

- статті 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , статті 26 Закону України Про архітектурну діяльність , вимоги пункту 5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 15 вересня 2017 року №560, а саме - замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю Асторія Девелопмент Груп не виконано вимоги вихідних даних на проектування (містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки), а саме: відсутній висновок щодо проектної документації наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законом порядку (пункт 5 розділу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки); не отримано дозвіл на виконання робіт в Департаменті культури;

- пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 - замовником будівництва Товариством з обмеженою відповідальністю Асторія Девелопмент Груп під час перевірки не надано у повному обсязі документів, необхідних для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: проектну документацію, розроблену та затверджену в установлену порядку; технічні умови; завдання на проектування; наказ на затвердження проектної документації; виконавчу документацію згідно з ДБН А.3.1-5-2016.

На підставі вказаного акта перевірки 23 квітня 2018 року складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагається усунути допущені правопорушення, а саме - відсутній висновок щодо проектної документації наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законом порядку (пункт 5 розділу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки); не отримано дозвіл на виконання робіт в Департаменті культури - у термін до 12 квітня 2018 року.

23 квітня 2018 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийняв припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, на підставі якого вимагалось зупинити виконання підготовчих та будівельних робіт з 24 квітня 2018 року до усунення допущених правопорушень.

Не погодившись із такими діями, позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року №687-ХIV Про архітектурну діяльність для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Частиною 1 статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Так, відповідно до приписів вказаної норми постановою КМУ № 553 від 23 травня 2011 року було затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Водночас, як встановлено судами, згідно з направленням на проведення перевірки № б/н від 27.03.2018, виданого на підставі наказу про проведення позапланової перевірки № 113 від 19.03.2018 строк проведення перевірки був визначений з 27 березня по 10 квітня 2018 року. Аналогічні дані вказані і в акті, складеному за результатом проведення цієї перевірки, де зазначено, що початком перевірки є 27 березня 2018 року о 09 год. 00 хв., а завершенням 10 квітня 2018 року 18 год.

Тобто, термін проведення вказаної перевірки становить 10 робочих днів, що відповідає приписам вказаного порядку.

Водночас, з урахуванням вимог Порядку № 553, якими встановлено, що у разі потреби строк проведення позапланової перевірки може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні, максимальний строк для проведення перевірки на підставі наказу про проведення позапланової перевірки № 113 від 19.03.2018 та направлення на проведення перевірки № б/н від 27.03.2018 не може бути продовженим більше ніж до 13 квітня 2018 року.

Суд апеляційної інстанції правильно не прийняв доводи Департаменту про те, що він не був позбавлений права продовжити відповідний строк проведення перевірки у будь-який час після її завершення (у тому числі і 20 квітня) на підставі рішення керівника відповідного органу, з огляду на наступне.

Вимогами п. 7 Порядку встановлено, що десятиденний строк проведення позапланової перевірки може бути продовжений на 2 робочих дні лише у разі необхідності.

Як убачається зі змісту службової записки підставою для продовження відповідного строку було вказано те, що під час проведення перевірки представником позивача не було в повному обсязі надано всіх необхідних документів.

Тобто, з урахуванням викладених обставин, необхідність продовження відповідного строку була виявлена контролюючим органом у строк до 10 квітня 2018 року, проте звернувся останній до керівника відповідного органу зі службовою запискою про його продовження лише 20 квітня 2018 року.

Наведені обставини свідчать про недотримання відповідачами вимог законодавства, а саме Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, встановленого Кабінетом Міністрів України та відповідно Закону України "Про архітектурну діяльність", а також порушення принципу правової визначеності.

Державні органи зобов`язанні діяти вчасно та в належний спосіб, а тому будь-які зволікання останніх не свідчать про неухильне виконання покладених на них обов`язків, у той час як суб`єкт господарювання має розраховувати на певні строки, внаслідок яких суб`єкт владних повноважень має вчиняти відповідні дії.

Таким чином, в даному випадку має місце факт переривання проведення позапланової перевірки в період з 10 квітня 2018 року по 20 квітня 2018 року та в подальшому проведення її протягом 2 робочих днів за відсутності правових на те підстав.

Що стосується того, що резолюція керівника контролюючого органу на службовій записці про продовження терміну перевірки є належною підставою для його продовження, слід зазначити таке.

У п. 7 Порядку №553 визначено, що строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Пунктом 12 Порядку №553 передбачено обов`язок посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством, також ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Згідно з положеннями п. 16, 17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Відповідно до п. 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294, Держархбудінспекція в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Отже, письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Відсутність такого наказу свідчить про безпідставність продовження позапланової перевірки, а відтак є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений пунктом 7 Порядку №553 десятиденний строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень прийнятих за результатами проведення такого заходу державного архітектурно - будівельного контролю.

У справі №826/12176/16 Верховний Суд, приймаючи постанову від 15.05.2020, беручи до уваги, окрім іншого приписи п. 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294, яким передбачено видання Держархбудінспекцією в межах наданих їй повноважень наказів організаційно-розпорядчого характеру, організації та контролю їх виконання, дійшов висновку, що письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Відсутність такого наказу свідчить про безпідставність продовження перевірки, а відтак є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений Порядком №553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічна правова позиція висловлена й у постановах Верховного Суду від 17.07.2019 у справі №822/714/16, від 23.10.2019 у справі №822/678/16, від 28.01.2020 у справі 820/6909/16, від 26.02.2020 у справі №826/7847/17.

Згідно з висловленою у постановах Верховного Суду від 14.11.2019 у справі №822/863/16 та від 21.10.2019 у справі №822/677/16 правовою позицією, порушенням порядку проведення перевірки є її проведення після закінчення дії направлення за відсутності доказів на підтвердження продовження строку його дії та відповідного наказу про продовження строку проведення перевірки.

Це узгоджується з тим, що направлення на проведення перевірки є визначеною законодавством юридичною підставою, якою підтверджується наявність у посадових осіб контролюючого органу повноважень для здійснення дій з проведення перевірки у межах конкретно вказаного у направленні строку.

Отже, вчинення перевіряючими особами дій з проведення перевірки поза межами строку, вказаного у направленні, є свідченням того, що такі дії вчинені за відсутності у цих осіб відповідних повноважень.

Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Отже, порушення процедури призначення та проведення перевірки були достатніми підставами для задоволення позовних вимог.

Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, наданих судам попередніх інстанцій, та не спростовують висновків судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем процедури проведення перевірки.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко