Постанова

від 11.11.2020 по справі 540/1301/20

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/1301/20 Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Єщенка О.В., Федусика А.Г.,

при секретарі Жигайлової О.Е.

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації "Ошукані Українці" на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року, постановлену в м. Херсоні, по справі за позовною заявою Громадської організації "Ошукані Українці" до Херсонської обласної регіональної організації політичної партії "Слуга Народу", Політичної партії "Слуга Народу" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2020 року позивач звернувся до суду з позовною заявою до відповідачів, в якій просив визнати протиправною бездіяльність Херсонської обласної регіональної організації політичної партії "Слуга Народу" в частині відсутності розробки та реалізації ідеологічної та політичної роботи; не прийнятті участі та висуванні кандидатів на місцевих виборах протягом 2016-11.2019 років в межах Херсонської області; не проведенні регіональних конференцій для обрання делегатів на З`їзди партії "Слуга Народу", що відбулися протягом 2018-2020 років;

- визнати протиправним рішення Вищої Ради Партії "Слуга Народу" щодо створення Херсонської обласної регіональної організації політичної партії "Слуга Народу";

- зобов`язати Вищу Раду Партії "Слуга Народу" привести у відповідність вимог п.п. 4.1, 3.1, пп. 4.9.1 Статуту політичної партії "Слуга Народу" склад Херсонської обласної регіональної організації політичної партії "Слуга Народу" з урахуванням вимоги щодо адміністративно-територіальної ознаки та вимоги, що член партії бере участь у роботі лише одної із партійних організацій.

Позовні вимоги обгрунтовано тим, що в порушення норм Конституції України, Закону України "Про політичні партії в Україні", Статуту політичної партії "Слуга Народу" відповідачами було здійснено такі порушення:

- п. 2.1, пп. 2.2.2, 4.9.11, 4.9.13 Статуту політичної партії "Слуга Народу" - політична партія "Слуга народу" код ЄДРПОУ 40422142 (станом на 01.02.2015 - дату заснування мала назву "Партія рішучих змін") не здійснювала жодної діяльності (у тому числі, в межах Херсонської області) з 01.02.2015 до 21.01.2019, що належить до завдань та цілей політичної партії. Згідно загальнодоступної інформації, що міститься на офіційному ресурсі Центральної виборчої комісії, не висувала кандидатів на будь-яких виборах, що проходили з моменту створення партії;

- п. 3.1, 4.2 Статуту політичної партії "Слуга Народу" - у політичної партії "Слуга народу" код ЄДРПОУ 40422142 (у тому числі, в межах Херсонської області) відсутні первинні, міські парторганізації станом на листопад 2019 року, тому робиться висновок про фіктивність діяльності політичної партії, яка протягом 4 років не створила та не забезпечила функціонування та розвиток первинних, міських та регіональних парторганізацій;

- п. 3.1 Статуту політичної партії "Слуга Народу", оскільки члени політичної партії (у тому числі, в межах Херсонської області), що входять до складу регіональних парторганізацій, входять до складів двох та більше регіональних осередків Партії.

Зазначені обставини, на думку позивача, порушують права та законні інтереси громадян України, у тому числі, членів громадської організації "Ошукані українці" та членів політичної партії, які є також членами громадської організації "Ошукані українці" в частині "права обирати та бути обраними", "правомірних очікувань" від діяльності та завдань політичної партії, права отримувати достовірну інформацію про кандидатів у народні депутати України, які приймають участь у виборах, а також конституційні принципи верховенства права та законності, та обов`язок партій діяти відповідно до вимог статуту та законів України.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Громадської організації "Ошукані Українці".

Не погоджуючись з ухвалою суду, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Доводами апеляційної скарги зазначено, що дії, бездіяльність та рішення відповідачів порушують права та законні інтереси громадян України, у тому числі членів громадської організації Ошукані українці та членів політичної партії, які є також членами громадської організації Ошукані українці в частині Права обирати та бути обраними , правомірних очікувань від діяльності та завдань політичної партії, права отримувати достовірну інформацію про кандидатів у народні депутати ти України, які приймають участь у виборах, а також конституційні принципи верховенства права та законності, та обов`язок партій діяти відповідно до вимог Статуту та законів України.

Відповідно до ухвали Соснівського районного суду м. Черкаси, що набрала законної сили від 26.02.2020 у справі №712/1691/20 роз`яснено позивачеві, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду. Вказаною ухвалою визначено, що Позивач вважає, що бездіяльність, рішення політичної партії Слуга народу в частині створення Черкаського обласного осередку політичної партії Слуга Народу , не дотримання вимог ЗУ Про політичні партії в Україні та Статуту партії є протиправною. Отже, зважаючи на вищезазначене суддя прийшов до висновку, що позовна заява громадської організації Ошукані Українці до Черкаської обласної регіональної організації політичної партії Слуга Народу , політичної партії Слуга Народу про визнання протиправною бездіяльність Черкаської обласної регіональної організації Слуга народу , підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства в порядку, регламентованому КАС України . Тому, на думку апелянта, судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, а у позивача наявні підстави для звернення позивача до адміністративного суду за захистом конституційних прав та прав, передбачених Законом України Про політичні партії в Україні . З огляду на вищевикладене та у кореспонденції із заявленими позовними вимогами апелянт вказує, що ГО Ошукані Українці не оскаржуються дії чи рішення партії, що відносяться до внутрішньої діяльності. Предметом оскарження є дії, бездіяльність та рішення відповідачів, що порушують права та законні інтереси громадян України, у тому числі членів громадської організації Ошукані українці , та членів політичної партії, які є також членами громадської організації Ошукані українці в частині права обирати та бути обраним , правомірних очікувань від діяльності та завдань політичної партії, права отримувати достовірну інформацію про кандидатів у народні депутати України, які приймають участь у виборах, а також конституційні принципи верховенства права та законності, та обов`язок партій діяти відповідно до вимог Статуту та законів України.

Відзивів на апеляційну скаргу відповідачами до суду не надано.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України, в судове засідання не з`явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Приймаючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що вказаний спір за своєю суттю, характером правовідносин, суб`єктним складом сторін, підставами та предметом позову не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та що даний спір належить до розгляду в порядку цивільного судочинства.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ, що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27 березня 2019 року у справі № 826/4734/16.

Положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України, визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Публічно-правовий спір, згідно п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України - це спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Колегія суддів звертає увагу на те, що нормами п. 4) ч. 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Тобто, під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звертається особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, а визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Вказана правова позиція узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2019 у справі № 826/9341/17, від 18.09.2019 у справі №810/3711/18, від 18.12.2019 у справі № 826/13961/1.

Відповідно до ст. 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути Відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Згідно норм Кодексу адміністративного судочинства України у справах, пов`язаних з виборчим процесом та референдумом, Відповідачами, у тому числі за позовом особи, яка не є суб`єктом владних повноважень, можуть бути кандидати, їх довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партій, їхні уповноважені особи та посадові особи (статті 276, 277 Кодексу адміністративного судочинства України).

Таким чином, Кодексом адміністративного судочинства України передбачено виключні випадки, коли Відповідачем у справі може бути політична партія чи її місцева організація.

Так, у пункті 22 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 суд дійшов правового висновку, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Як вбачається зі змісту позовної заяви в якості відповідачів визначено Херсонську обласну регіональну організацію політичної партії Слуга Народу , Політичну партію Слуга народу .

Колегія суддів зазначає, що предметом позову є оскарження бездіяльності політичної партії, рішення її органу управління, а також зобов`язання здійснити дії щодо приведення у відповідність складу місцевої організації партії до її Статуту.

Колегія суддів при розгляді даної справи приходить до висновку, що даний спір пов`язаний із відносинами, які відповідно до закону, Статуту політичної партії віднесені до її внутрішньої діяльності та виключної компетенції, а відповідачі у справі не є суб`єктами владних повноважень, оскільки необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Так, приписами ст. 2 Закону України Про політичні партії в Україні визначено, що політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання Громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі Громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України "Про політичні партії в Україні", політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку.

Відповідно до ст. 8 Закону України "Про політичні партії в Україні", політичні партії повинні мати статут. Статут політичної партії має містити, зокрема, відомості щодо: найменування політичної партії; переліку статутних органів політичної партії, порядок їх утворення, їхні повноваження і термін цих повноважень; порядку вступу до політичної партії, зупинення та припинення членства в ній; прав та обов`язків членів політичної партії, підстави припинення чи зупинення членства в політичній партії; порядку створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків; порядку внесення змін та доповнень до статуту і програми політичної партії; порядку скликання та проведення партійних з`їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії; джерел матеріальної та фінансової підтримки політичної партії, її місцевих організацій, порядок здійснення витрат політичної партії, тощо.

Згідно з ч. 3 ст.1 Закону України "Про громадські об`єднання" громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Відтак, ні громадські організації, ні політичні партії не наділені владними управлінськими функціями, а тому не є суб`єктами владних повноважень в розумінні КАС України.

Таким чином, Політична партія Слуга народу у даних правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки не виконує публічно-владних управлінських функцій, а також не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача - Громадської організації Ошукані Українці , що підтверджується змістом позовної заяви та характером заявленого спору.

Посилання апелянта на практику Європейського Суду з прав людини , викладену у рішеннях від 30.06.2009 у справі Еррі Батасуна та Батасуна проти Іспанії , рішення по справі Краснов і Скуратов проти Росії колегія суддів вважає помилковими, оскільки зазначені рішення стосуються інших обставин.

Посилання апелянта на ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 26.02.2020 у справі № 712/1691/20 колегія суддів до уваги не приймає з огляду на те, що за правилами ч.5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, тоді як, обов`язковість застосування позиції іншого суду, зокрема Соснівського районного суду м. Черкаси, нормами чинного законодавства не передбачена.

Щодо інших доводів апелянта колегія суддів зазначає.

Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України (п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що ухвала Херсонського окружного адміністративного суду ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній ухвалі, у зв`язку з чим підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Ошукані Українці" - залишити без задоволення.

Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 26 травня 2020 року - залишити без змін.

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 12.11.2020 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: О.В. Єщенко

Суддя: А.Г. Федусик