Постанова

від 17.11.2020 по справі 380/1936/20

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2020 рокуЛьвівСправа № 380/1936/20 пров. № А/857/11506/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Гудима Л.Я.,

суддів: Довгополова О.М., Святецького В.В.,

за участю секретаря судового засідання: Копанишин Х.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Малого приватного підприємства «Естет» та Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року, головуючий суддя - Сакалош В.М., ухвалене о 13:28 год. у м. Львові, повний текст якого складено 19.08.2020 року, у справі за адміністративним позовом Малого приватного підприємства «Естет» до Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

В березні 2020 року позивач - МПП «Естет» звернулося в суд з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, щодо не прийняття відповідного рішення у формі наказу у встановлений строк за результатами розгляду заяви поданої Малим приватним підприємством «Естет» на продовження строку дії спеціального дозволу та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 27 серпня 2019 року №4/8/-19; зобов`язати Державну службу геології та надр України видати Малому приватному підприємству «Естет» наказ про продовження строку дії дозволу №2965 від 18 квітня 2003 року, виданого Міністерством екології та природних ресурсів України, на користування надрами з метою видобування вапняків, придатних для виробництва каменю побутового, щебеню та вапна будівельного та внесення змін до такого дозволу.

В обґрунтування своїх позовних вимог посилалося на те, що позивач з 18.04.2003 року здійснює діяльність пов`язану із користування надрами на підставі спеціального дозволу (ліцензії) №2965 виданого Міністерством екології та природних ресурсів України і у зв`язку із спливом терміну дії дозволу, позивач дотримуючись вимог чинного законодавства звернувся до Державної служби геології та надр України із відповідною заявою на продовження строку його дії. Проте, протиправно, на переконання позивача, та в порушення вимог чинного законодавства України відповідач неодноразово повернув отриману від МПП «Естет» заяву із усіма доданими до неї документами, обґрунтовуючи такі дії невідповідністю поданих заявником документів вимогам п. 8 Порядку №615, а саме у зв`язку із тим, що в поданій заяві не зазначено географічні координати родовища.

МПП «Естет» зазначає, що звернулося до Держгеонадр з заявою на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами керуючись п. 14 Порядку № 615 та на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами згідно п. 17 Порядку № 615. У пунктах 14 та 17 Порядку № 615 встановлено вимоги до відповідних заяв, якими не передбачено в обов`язковому порядку зазначати географічні координати родовища.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року адміністративний позов задоволено частково; визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, щодо не прийняття відповідного рішення у формі наказу у встановлений строк за результатами розгляду заяви поданої Малим приватним підприємством «Естет» на продовження строку дії спеціального дозволу та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 27 серпня 2019 року №4/8/-19; зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути питання про надання Малому приватному підприємству «Естет» наказу про продовження строку дії дозволу №2965 від 18 квітня 2003 року, виданого Міністерством екології та природних ресурсів України на користування надрами з метою видобування вапняків, придатних для виробництва каменю побутового, щебеню та вапна будівельного та внесення змін до такого дозволу.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, МПП «Естет» та Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) оскаржили його в апеляційному порядку, які, покликаючись на неповне з»ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просять суд апеляційної інстанції: позивач частково скасувати рішення суду першої інстанції, а відповідач в повному обсязі та прийняти нову постанову.

Свою апеляційну скаргу МПП «Естет» мотивує тим, що у відповідача не було жодних правових підстав у відмові в продовженні дозволу та внесенні до нього змін, відтак наявні підстави для зобов`язання відповідача видати наказ про продовження строку дії дозволу.

Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) свою апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що із змісту позовної заяви видно, що позивач фактично трактує положення чинного законодавства на свою користь та не погоджується з вимогами до форми, змісту заяви та документів, які подаються на продовження дії спеціального дозволу на користування надрами. В свою чергу відповідачем правомірно повернуто заяву з доданими до неї документами позивачу, для приведення їх у відповідність вимогам Порядку №615.

В судовому засіданні представник позивача підтримав подану апеляційну скаргу, проти апеляційної скарги відповідача заперечив, вважає оскаржене рішення суду в частині його оскарження незаконним та повністю підтримав доводи, зазначені у поданій апеляційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подані апеляційні скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Мале приватне підприємство «Естет» код ЄДРПОУ: 22362181, місцезнаходження Львівська область, Миколаївський район, с. Демня. Підприємство здійснює діяльність пов`язану із користування надрами, а саме: видобування вапняку придатного для виробництва каменю бутового, щебеню та вапна будівельного в Демнянському родовищі, що знаходиться у Миколаївському районі Львівської області.

Вказана діяльність здійснюється МПП «Естет» на підставі спеціального дозволу (ліцензії) № 2965 від 18 квітня 2003 року, виданого Міністерством екології та природних ресурсів України терміном на 17 років.

Як зазначає позивач, з урахуванням того, що дія вищевказаного дозволу мала спливати 18 квітня 2020 року, МПП «Естет» звернулося до Державної служби геології та надр України із відповідною заявою №4/8/- 19 від 27.08.2019 року на продовження строку дії спеціального дозволу та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.

Як видно з матеріалів справи, заяву було отримано Держгеонадрами 29.08.2019 року та зареєстровано за № 17232/02/12-19.

Відповідач листом №18590/01/12-19 від 06.09.2019 року повернув отриману від МПП «Естет» заяву із усіма доданими до неї документами, причиною такого повернення, як вже зазначалося, стала невідповідність поданих заявником документів вимогам п.8 Порядку №615, а саме: не зазначення географічних координат родовища.

Вважаючи означені дії відповідача протиправними, позивачем на адресу Держгеонадр було скеровано лист за вих. № 3/9-19 від 19 вересня 2019 року з вимогою розглянути згідно встановленої процедури повернуту заяву МПП «Естет» від 27.08.2019 року на продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами та прийняти відповідне рішення. Разом із вказаним листом на адресу відповідача було скеровано заяву від 27.08.2019 року з доданими до неї документами.

З матеріалів справи видно, що вказаний лист одержано відповідачем 20 вересня 2019 року та зареєстровано за вхідним № 18659/02/12-19.

З листом № 20126/03/12-19 від 30 вересня 2019 року відповідачем було повернуто МПП «Естет» заяву від 27.08.2019 року з доданими до неї документами. Із вказаного листа суд встановив, що такі дії відповідача були зумовлені невідповідністю поданих заявником документів вимогам п.8 Порядку № 615, а саме не зазначенням позивачем географічних координат родовища, також тим, що копія заяви та доданих до неї документів у електронній формі не відповідає заяві та доданим до неї документам у паперовій формі, а також відсутністю у поданих матеріалах результатів оцінки впливу на довкілля.

15 жовтня 2019 року позивачем на адресу Держгеонадр було скеровано лист за вих. №7/10-19, в якому МПП «Естет» навело свої доводи щодо безпідставності та протиправності на його думку повторного повернення відповідачем заяви та доданих до неї документів, та заявлено вимогу про розгляд заяви МПП «Естет» від 27.08.2019 року на продовження строку дії та внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, та прийняти відповідне рішення. Разом із вказаним листом на адресу відповідача було скеровано повернуту заяву від 27.08.2019 року та доданими до неї документами.

Вказаний лист було отримано 21.10.2019 року та зареєстровано відповідачем за вхідним № 20464/02/12- 19.

Держгеонадра листом № 21781/03/12-19 від 28.10.2019 року втретє повернули МПП «Естет» заяву від 27.08.2019 року із всіма доданими до неї документами. З листа видно, що підстави повернення стали аналогічні до тих, що були зазначені відповідачем у листі від 30 вересня 2019 року.

Вважаючи означені вище дії Держгеонадр при розгляді заяви позивача протиправними та такими що порушують його законний інтерес, МПП «Естет» звернулося до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що у Державної служби геології та надр України відсутні правові підстави для відмови у продовженні МПП «Естет» спеціального дозволу.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи з огляду на наступне.

Гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", Кодексом України про надра та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Як встановлено ст. 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок).

Цей Порядок регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Відповідно до пункту 2 Порядку дозволи надаються Державною службою геології та надр України переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку.

Пунктом 5 Порядку передбачено, що дозволи надаються на такі види користування надрами: геологічне вивчення родовищ корисних копалин, видобування корисних копалин та ін.

Згідно із абзацом 5 п. 14 Порядку № 615 для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронения шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин, геологічиє вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронения шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу, Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.

Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону, та їх копію в електронній формі.

Пунктом 14 Порядку № 615 встановлено, що для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону та їх копію в електронній формі, тобто при поданні вказаних категорій заяв необхідно надавати однаковий перелік документів до заяви, проте змісту самої заяви норма не торкається.

Крім цього, наказом Державної служби геології та надр України № 251 від 25 липня 2018 року, затверджено зразок заяви на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та зразок заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, якими не передбачено обов`язку заявника вказувати відомості щодо географічних координат ділянки надр.

Також матеріалами справи підтверджено, що географічні координати родовища надр у відповідності до вимог Порядку № 615 позивачем вказано у каталозі географічних координат кутових точок ділянки надр.

Пунктом 15 Порядку встановлено вичерпний перелік підстав за яких надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу та у внесенні змін до нього

При цьому п. 15 Порядку не передбачено про невідповідність поданих заявником документів вимогам пункту 8 Порядку № 615, в тому числі не зазначення у заяві географічних координат родовища, як підставу відмови надрокористувачеві у продовженні строку дії дозволу.

Також, абз. 1 пункту 25 Порядку передбачено, що про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Дежгеонадра видає наказ.

Всупереч наведеному, така відмова позивачу була оформлена листами Держгеонадра.

Колегія суддів звертає увагу, на те, що зазначені обставини є підставою для визнання протиправними таких відмов, оформлених листами, оскільки такі суперечать вимогам ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та пунктам 1, 25 Порядку.

Таким чином, відмовляючи в продовженні строку дії спеціального дозволу та внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами від 27 серпня 2019 року №4/8/-19 відповідач діяв всупереч нормам чинного законодавства, відтак такі дії є протиправними.

Також, згідно зі змістом Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до положень статей 2, 5 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Статтею 245 КАС України передбачено, що при вирішенні справи по суті суд, може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Крім цього, відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права і свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Суд зазначає, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005 (заява № 38722/02)).

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Дискреційні повноваження це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Дослідивши наведені норми законодавства та матеріали справи, колегія суддів вважає, що доцільним та ефективним способом захисту прав, інтересів позивача є зобов`язання відповідача розглянути питання про надання МПП «Естет» наказу про продовження строку дії спеціального дозволу №2965 від 18 квітня 2003 року та внесення змін до такого дозволу.

В частині решти доводів апеляційних скарг колегія суддів враховує, що, оцінюючи наведені сторонами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені сторонами, були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі Руїз Торія проти Іспанії , параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні Петриченко проти України (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи сторін у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Інші зазначені в апеляційних скаргах обставин, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального права, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування рішення колегія суддів не знаходить і вважає, що апеляційні скарги на нього слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Малого приватного підприємства «Естет» та Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року у справі №380/1936/20 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Л. Я. Гудим судді О. М. Довгополов В. В. Святецький

Повний текст постанови складено 20.11.2020 року.