Постанова

від 24.11.2020 по справі 520/2241/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 520/2241/17

адміністративне провадження № К/9901/2813/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 у складі колегії суддів: Шевчук О.А. (суддя-доповідач), Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г., у справі №520/2241/17 за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (надалі - УДАБК Одеської міськради), в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову у справі про адміністративне правопорушення від 09.02.2017 №045/17 (далі - Постанова №045/17) повністю.

2. Постановою Київського районного суду м. Одеси від 26.06.2017 позов задоволено повністю. Скасовано Постанову №045/17, винесену заступником начальника Управління - начальником інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Якименко Р.К.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 скасовано постанову Київського районного суду м. Одеси від 26.06.2017 і ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

4.1. ОСОБА_1 виконала роботи з реконструкції належної їй на праві власності квартири, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (далі - Квартира), після чого надала до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, яка була зареєстрована за №ОД 142162311387 від 18.08.2016, згідно з якою будівельні роботи проводились на підставі дозволу на виконання будівельних робіт Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в м. Одеса №926/07 від 20.11.2007 та проектної документації з реконструкції квартири без змін геометричних розмірів фундаментів у плані, розробленої ТОВ "Промпроект", категорія складності об`єкта ІІ.

4.2. 01.02.2017 головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Шевиріним Д.Ю. , на підставі наказу від 03.01.2017 №01-13-1ДАБК та направлення для проведення позапланової перевірки від 31.01.2017 №000087, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при проведенні ОСОБА_1 будівельних робіт з реконструкції Квартири, за результатами якої складено акт, яким встановлено, що будівельні роботи проведені зі зміною попередніх геометричних розмірів, а саме на земельній ділянці прибудинкової території загального користування зведена прибудова, зовнішніми розмірами у плані орієнтовно 2,47 х 3,44 м, яка безпосередньо з`єднана з квартирою. Загальна площа квартири згідно з декларацією складає 73,1 кв.м., а за договором купівлі-продажу - 63,8 кв.м. У зв`язку з цим, контролюючий орган дійшов висновку, що замовником будівництва наведені недостовірні дані у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а саме, стосовно інформації про документ, який посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, що є порушенням вимог частини 10 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI).

4.3. На підставі акту УДАБК Одеської міськради винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким ОСОБА_1 зобов`язано усунути зазначені порушення у строк до 01.03.2017.

4.4. Також 01.02.2017 головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Шевиріним Д.Ю. складено протокол про адміністративне правопорушення, яким встановлено, що замовником будівництва ОСОБА_1 наведені недостовірні дані у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, а саме, стосовно інформації про документ, який посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, що є порушенням вимог частини 10 статті 39 Закону №3038-VI, відповідальність за що передбачена нормою частини 12 статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі - КУпАП).

4.5. 09.02.2017 заступником начальника Управління - начальником інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Якименко Р.К. прийнято Постанову №045/17, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 12 статті 96 КУпАП та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 грн.

5. Задовольняючи позов та скасовуючи оспорювану Постанову №045/17 суд першої інстанції виходив з того, відповідач не надав належних доказів того, що при складанні протоколу 01.02.2017 про адміністративне правопорушення відносно позивача були дотримані вимоги статті 258 КУпАП. Крім того, як вважав суд першої інстанції, посилання відповідача на зміну попередніх геометричних розмірів Квартири не підтверджено належними доказами. Натомість, суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволення позову, послався на те, що процедура проведення перевірки та розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідачем не була порушена, а покладені в основу оспорюваної Постанови №045/17 обставини знайшли своє підтвердження під час судового розгляду справи.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Позивачем подано касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову Київського районного суду м. Одеси від 26.06.2017.

6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права. Зокрема, наголошує, що посадовою особою відповідача не надано позивачу наказу та направлення на проведення перевірки, а також не ознайомлено її з підставами для проведення перевірки. Скаржник наполягає, що факт допущення посадової особи відповідача до проведення перевірки не може свідчити про її законність, а у протоколі про адміністративне правопорушення не було наведено усіх необхідних відомостей. Скаржник вважає, що за умови подання позивачем клопотання про відкладення, відповідач не міг здійснюватися розгляд справи про адміністративне правопорушення та вказує на те, що обставини, покладені в основу Постанови №045/17 не відповідають дійсності, а контролюючий орган мав право самостійно перевірити відомості, наведені у декларації про готовність об`єкта до експлуатації та повернути таку декларацію замовнику в разі їх недостовірності.

7. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 08.02.2020, надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. Згідно з вимогами частини 1 статті 39 Закону №3038-VI (тут і надалі в редакції, чинній на час існування спірних правовідносин), прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

10. Частиною 10 даної статті визначено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

11. При цьому, частинами 11-12 статті 96 КУпАП встановлено, що експлуатація об`єктів будівництва, які завершені будівництвом з 19 січня 2012 року та не прийняті в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, вчинені щодо об`єктів I категорії складності, - тягнуть за собою накладення штрафу від трьохсот п`ятдесяти до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Діяння, передбачені частиною одинадцятою цієї статті, вчинені щодо об`єктів II категорії складності, - тягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до п`ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

12. Отже, норма частини 12 статті 96 КУпАП передбачає адміністративну відповідальність для особи, замовника будівництва, за наведення у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, недостовірних даних у вигляді штрафу в розмірі, який залежить від категорії складності об`єкта.

13. У той же час, відповідно до частини 1 статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

14. Згідно з пунктом 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 за №553 (тут і надалі в редакції, чинній на час існування спірних правовідносин, надалі - Порядок №553), державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (абзац 3).

15. Підпунктом 2 пункту 11 Порядку №553 передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

16. Пунктом 12 Порядку №553 визначено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.

17. Зокрема, пунктом 7 Порядку №553 встановлено, що під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

18. У свою чергу, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (тут і надалі в редакції, чинній на час існування спірних правовідносин, надалі - Закон №877-V).

19. Відповідно до частини 4 статті 2 Закону №877-V, заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

20. Згідно з частиною 4 цієї статті зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

21. Частиною 3 статті 6 Закону №877-V передбачено, що суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

22. Таким чином, посадова особа відповідача - головний спеціаліст інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Шевирін Д.Ю. під час проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при проведенні ОСОБА_1 будівельних робіт з реконструкції Квартири зобов`язаний був забезпечити дотримання частини 3 статті 6 Закону №877-V та надати позивачу копію направлення для проведення позапланової перевірки від 31.01.2017 №000087.

23. Суд апеляційної інстанції у своєму рішенні зазначив, що зважаючи на факт присутності позивача при проведенні перевірки, що не заперечується у позовній заяві, відмова посадової особи відповідача пред`явити направлення до перевірки могла б слугувати підставою для недопуску до перевірки, але не може тягнути за собою протиправність Постанови №045/17.

24. Такі висновки не відповідають правовим висновкам Верховного Суду, викладеним у постановах від 15.05.2020 у справі №826/12176/16, від 17.09.2020 у справі №826/10908/18, від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а, згідно якої порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Оскільки підставою для скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю, можуть бути порушення порядку його проведення, то виявлені під час такого заходу порушення не можуть вважатись належним чином зафіксованими і не можуть бути предметом дослідження та перевірки в судовому порядку.

25. При цьому, суд апеляційної інстанції, роблячи вказаний вище висновок, не з`ясував тієї обставини чи були виконані вимоги частини 3 статті 6 Закону №877-V головним спеціаліст інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Шевиріним Д.Ю. та чи було надано позивачу копію направлення для проведення позапланової перевірки від 31.01.2017 №000087.

26. Відповідно до статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного судового рішення), судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

27. Згідно зі статтею 11 КАС України у вказаній редакції, яка кореспондує зі статтею 9 цього Кодексу у чинній редакції, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

28. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що принцип офіційного з`ясування обставин справи полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.

29. При цьому, частиною 1 статті 138 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного судового рішення) визначено, що предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

30. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

31. Крім того, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (надалі - Конвенція) гарантує, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

32. Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010, заява №4909/04, наголосив, що " згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), N49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року)".

33. Таким чином, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин справи, що мали значення для правильного вирішення справи, а саме з приводу того, чи були виконані вимоги частини 3 статті 6 Закону №877-V головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міськради Шевиріним Д.Ю. та чи було надано ОСОБА_1 копію направлення для проведення перевірки від 31.01.2017 №000087.

34. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

35. В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

36. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржуване судове рішення слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

37. У зв`язку з цим, колегія суддів Верховного Суду не перевіряє решту доводів касаційної скарги.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 у справі №520/2241/17 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа А.А. Єзеров С.М. Чиркін