Постанова

від 26.11.2020 по справі 260/984/20

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2020 рокуЛьвівСправа № 260/984/20 пров. № А/857/9525/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

Святецького В.В.,

розглянувши у письмовому провадженні в м. Львові апеляційну скаргу Голубинського дошкільного навчального закладу Голубинської сільської ради Свалявського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 червня 2020 року (прийняте в порядку спрощеного позовного провадження у місті Ужгороді суддею Плехановою З.Б.) в адміністративній справі № 260/984/20 за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Голубинського дошкільного навчального закладу Голубинської сільської ради Свалявського району Закарпатської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Голубинська сільська рада Свалявського району Закарпатської області, Відділ освіти Свалявської районної державної адміністрації Закарпатської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2020 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області (далі - УДСНС України у Закарпатській області) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду із цим позовом та просило зобов`язати Голубинський дошкільний навчальний заклад Голубинської сільської ради Свалявського району Закарпатської області (далі - Голубинський ДНЗ) застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування входу та відключення від джерел енергоживлення дитячого садка, розташованого за адресою: 89320, Закарпатська область, Свалявський район, с. Голубине, 366, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 червня 2020 року позов задоволено.

Не погодившись із прийнятим рішенням, його оскаржив Голубинський ДНЗ, який вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального права, невідповідністю висновків обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи. Тому просив скасувати рішення суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовано тим, що вказуючи на те, що виявлені порушення створюють загрозу для життя і здоров`я людей, позивач обмежується лише зазначенням недоліків у забезпеченні пожежної безпеки та не вказує, яким чином ці недоліки створюють загрозу для життя та/або здоров`я людей. Крім того зазначає, що ним здійснені заходи щодо усунення більшої частини виявлених під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та вживаються заходи щодо подальшого повного їх усунення, оскільки для усунення зазначених порушень необхідні кошти, які не були виділені через їх відсутність в бюджеті.

Оскільки апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, то колегія суддів вважає можливим розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 КАС України.

Відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з розглядом справи у письмовому провадженні фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційна скарга не належить до задоволення з таких підстав.

Як встановлено судом, на підставі наказу УДСНС України у Закарпатській області за № 353 від 11.12.2019 Про проведення позапланових перевірок проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання Дошкільним навчальним закладом вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (а.с. 18 - 20).

Так, на підставі посвідчення на проведення перевірки від 13.01.2020 № 01/1 відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» , та на виконання наказу УДСНС України у Закарпатській області від 11.12.2019 № 353 у період з 13.01.2020 по 14.01.2020 працівники УДСНС України у Закарпатській області здійснили позапланову перевірку територій, приміщень, будівель та споруд Голубинського дошкільного навчального заходу, розташованого за адресою: 89320, Закарпатська обл., Свалявський район, с. Голубине, 366, з метою додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту (а.с. 22).

За наслідками планової перевірки ДНЗ складений акт перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки від 14.01.2020 № 1 (далі - Акт), яким встановлені порушення вимог Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 № 1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 № 252/26697 (далі - ППБУ), Державних будівельних норм України «Системи протипожежного захисту» , затверджених наказом Мінрегіону України від 13.11.2014 № 312 (далі - ДБН В.2.5-56:2014 (а.с. 7 - 17), а саме:

- п.1. Не проведено обробку дерев`яних конструкцій горища (Розділ III п.2.5 ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.2. Коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечено евакуаційний освітленням. (Пункт 2.31. розділу III ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.3. Приміщення не обладнані системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» . Розділ V п.1.2 ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.4. Не проведено перевірку захисту будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд» ;

- п.5. Не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання. (Пункт 1.20, розділу IV ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.6. Територія, будинки, споруди, приміщення, технологічні установки не забезпечені первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками в достатній кількості. (Пункт 3.6 розділу V ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.7. Не визначено необхідну кількість первинних засобів пожежогасіння окремо для кожного приміщення (п. 3.8 розділу V ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.8. З`єднання, відгалуження та окінцювання жил електропроводів не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів, а виконано методом «скрутки» (Розділ IV пункт 1.6 ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.9. Переносні вогнегасники не розміщуються шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника і на відстані від дверей, достатньої для її повного відчинення, (Абзац третій пункту 3.10, глави 3 розділу V ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.10. Допускається улаштування на шляхах евакуації пороги, виступи, які перешкоджають вільній евакуації людей (Пункт 2.37 розділу III ППБУ Наказ МВС України № 1417 від 30.12.2014);

- п.11. Не проведено навчання керівного складу, працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки (пункт 8 частини першої статті 20 КЦЗУ);

- п.12. Допуск до роботи працівників здійснюється без проходження ними навчань, інструктажів і перевірки знань з питань цивільного захисту, зокрема з техногенної безпеки (Глава 6 п. 4 ПТБ);

- п.13. Не організовано навчання працівників діям у надзвичайних ситуаціях техногенного характеру (Пункт 7 розділу III ПТБ);

- п.14. Працівників об`єкта засобами колективного та індивідуального захисту не забезпечено (пункт 2 частини першої статті 20 КЦЗУ).

Зауваження або заперечення до проведеного позапланового заходу зі сторони керівника суб`єкта господарювання не надходили.

Вважаючи, що виявлені під час проведеного позапланового заходу порушення вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки є такими, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач не надав суду доказів усунення всіх порушень, вказаних в акті від 14.01.2020 за № 1, через що дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та необхідність їх задоволення у повному обсязі.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V), Кодекс цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (далі - КЦЗ України)

Відповідно до абзацу першого частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Згідно із частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Частина перша статті 67 КЦЗ України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до частин першої та другої статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення.

Згідно із статтею 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; .

Згідно з частиною другою цієї статті повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

З наведеного видно, що застосування заходів реагування у виді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Відповідно до пункту 2 Розділ І Правил пожежної безпеки, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1417 від 30.12.2014, ці Правила є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (п. 4 Розділ І цих Правил).

Як видно з матеріалів справи, що під час проведення позапланової перевірки позивачем встановлено та зафіксовано в акті порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей та в подальшому можуть призвести до тяжких наслідків у сфері цивільного захисту та пожежної безпеки. А саме, щодо виявлених порушень, управлінням роз`яснено таке:

П.1. З метою підвищення фактичної межі вогнестійкості конструкцій до необхідних значень, обмеження межі поширення вогню по конструкціях і матеріалах дерев`яні конструкції в будинках усіх ступенів вогнестійкості, крім V, повинні піддаватися вогнезахисному оброблянню, за винятком вікон, дверей, воріт, підлоги, стелажів.

П.2. Сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації повинні бути забезпеченими евакуаційним освітленням. Світильники евакуаційного освітлення мають вмикаються з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей, задля забезпечення безпечної евакуації людей у випадку настання пожежі (надзвичайної ситуації).

П. 3. Приміщення необхідно обладнувати системи протипожежного захисту, які повинні бути справні і утримуватись в постійній готовності до виконання роботи задля своєчасної ліквідації надзвичайної ситуації.

П.4. Для визначення стану системи захисту будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, 1 раз на 2 роки (якщо інші терміни не обумовлені ПТЕ) необхідно проводити випробування блискавкозахисту на омічний опір контурів заземлення з метою їх належного функціонування.

П.5. Один раз на 2 роки повинен проводитись замір опору ізоляції і перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання, задля запобігання короткому замиканню.

ПП.6,7. Необхідна кількість первинних засобів пожежогасіння повинна визначатися відповідальним за пожежну безпеку на об`єкті окремо для кожного поверху та приміщення для їх використання під час пожежі та її успішної ліквідації на початкових стадіях.

П. 8. З`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів дозволяється лише за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів, здійснювати методом «скрутки» не дозволяється через небезпеку настання пожежі через коротке замикання.

П.9. Переносні вогнегасники повинні розміщуватися шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника і на відстані від дверей, достатньої для її повного відчинення, задля забезпечення своєчасного гасіння пожежі на первинних етапах.

П.10. Задля забезпечення безпечної евакуації людей у випадку настання пожежі (надзвичайної ситуації) на шляхах евакуації не допускається улаштування пороги, виступи.

П.11. Повинно здійснюватися навчання керівного складу з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки, задля покращення їх вмінь і навичок з питань протипожежного захисту.

ПП.12, 13. З метою обізнаності Працівників з питань цивільного захисту, зокрема з техногенної безпеки організовуються відповідні навчання.

П.14. Керівник об`єкта повинен забезпечити своїх працівників засобами колективного та індивідуального захисту для безпечної їх евакуації та проведення евакуації людей з приміщень під час пожежі (надзвичайної ситуації).

Наведеним спростовуються доводи відповідача про те, що виявлені в ході перевірки порушення законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки не становлять загрозу життю і здоров`ю людей, а отже відсутні підстави для зупинення роботи будівлі, передбачені статтею 7 Закону № 877-V та статтями 67, 68, 70 КЦЗ України.

Щодо доводів відповідача про те, що він усунув більшість виявлених порушень, колегія суддів зазначає, що такі суд до уваги не приймає, оскільки вони не підтверджені належним чином, а саме - відсутній Акт про проведення повторної перевірки, яка би встановила факти усунення порушень, про які відповідач зазначив.

При цьому, суд звертає увагу, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.

Аналогічний правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 26 червня 2018 року в справі № 823/589/16.

Отже, у спірному випадку не усунута загроза життю та здоров`ю людей та, як наслідок, і надалі існують підстави для застосування відповідних заходів реагування.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права висловлений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 17.10.2019 у справі № 826/7292/18.

Також суд звертає увагу на те, що застосування заходів реагування у виді зупинення експлуатації будівлі дошкільного навчального закладу є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

При цьому, поняття загроза життю та/або здоров`ю людини є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом.

Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Необхідно зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 29 жовтня 2020 року у справі № 815/6378/17.

З огляду на те, що порушення позивачем виявлені у дошкільному навчальному закладі, де навчаються діти, які є уразливою категорією осіб, в силу свого віку, а ймовірне виникнення загрози життю та/або здоров`ю людей є реальним, з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоров`ю людей та ненаданням достатніх доказів щодо усунення виявлених порушень, зазначених в акті перевірки, суд вважає, що вимоги позивача є обгрунтованими.

Доводи апелянта в іншій частині на правомірність прийнятого рішення суду не впливають та висновків суду не спростовують.

Таким чином, беручи до уваги встановлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, а також те, що вони створюють загрозу життю та здоров`ю людей та вимоги закону, апеляційний суд наголошує на очевидній необхідності та підставності задоволення позовних вимог.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст.229, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Голубинського дошкільного навчального закладу Голубинської сільської ради Свалявського району Закарпатської області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 червня 2020 року в адміністративній справі № 260/984/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль судді В. В. Гуляк В. В. Святецький