Постанова

від 15.12.2020 по справі 320/5475/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/5475/19 Суддя (судді) першої інстанції: Журавель В.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Земляної Г.В.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 червня 2020 року у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Державного спеціалізованого підприємства з управління капітальним будівництвом зони відчуження про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державного спеціалізованого підприємства з управління капітальним будівництвом зони відчуження, в якому просив зобов`язати Державне спеціалізоване підприємство з управління капітальним будівництвом зони відчуження виконати вимогу Північного офісу Держаудитслужби від 31 травня 2019 року № 26-10-14-14/4788-2019 в частині забезпечення відповідно до статей 130-136 Кодексу законів про працю в Україні відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, через виплату заробітної плати працівникам, задіяним для виконання платних послуг, за рахунок бюджетних коштів, а не за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності.

Позов обґрунтовано тим, що в ході проведення ревізії фінансово-господарської діяльності відповідача за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2018 року встановлено фінансові порушення та недоліки, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету та понесені зайві витрати відповідачем. Зазначено, що відповідачу направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 31 травня 2019 року № 26-10-14-14/4788-2019, у т.ч. щодо відшкодування завданої матеріальної шкоди, однак порушення відповідачем на даний час не усунуті.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 17 червня 2020 року даний адміністративний позов залишено без задоволення.

При цьому суд виходив з того, що питання про стягнення збитків повинно бути предметом окремого судового розгляду з відповідним суб`єктним складом сторін та відповідним предметом судової перевірки на підставі доказів, що є належними відповідно до предмету доказування, з дотриманням принципу за яким збитки повинні стягуватися з особи, яка їх заподіяла.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, не повне дослідження доказів у справі, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити адміністративний позов.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що Держаудитслужба обрала правильний спосіб захисту інтересів держави шляхом звернення до суду, що повністю узгоджується з положеннями статті 5 КАС України. За наведених обставин позивач вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Державне спеціалізоване підприємство з управління капітальним будівництвом зони відчуження подало відзив на апеляційну скаргу, просило залишити її без задоволення, рішення суду - без змін.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, Північним офісом Держаудитслужби на виконання п. 1.2.5.1 плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на II квартал 2019 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства з управління капітальним будівництвом зони відчуження за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2018 року, якою встановлено порушення законодавства, що задокументовані в акті ревізії від 15 травня 2019 року № 10-30/352.

В ході проведення ревізії було встановлено порушення, зокрема, вимог абз. 1 п. 9, абз. 1 п. 20 Порядку складання, розгляду затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28 лютого 2002 року № 228, заробітна плата працівників, які задіяні для виконання платних послуг (проведення технічного нагляду на об`єктах будівництва), була передбачена в кошторисах по власних коштах, проте відшкодування касових видатків загального фонду по КПКВ 2408090 Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництва пускового комплексу Вектор та експлуатація його об`єктів за КЕКВ 2610 Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям) (2017 рік) та КЕВК 2281 Дослідження і розробки, окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм (2018 рік) власними коштами ДСП УКБЗВ , який є одержувачем бюджетних коштів, в ревізійному періоді не проводилося, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано на загальну суму 1 361 368,78 грн в т.ч. за період: з 25 квітня 2017 року по 31 грудня 2017 року - 222600,00 грн, з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року - 1 138 768,78 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на відповідні суми.

Ревізією економічного обґрунтування потреби в бюджетних коштах за КПКВ 2408090 Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництва пускового комплексу Вектор та експлуатація його об`єктів на 2017 - 2018 роки встановлено, що протягом періоду з 25 квітня 2017 року по 31 грудня 2018 року ДСП УКБЗВ на підставі укладених договорів надавалися платні послуги Державному підприємству Національні атомна енергогенеруюча компанія Енергоатом (відокремленому підрозділу Атомпроектінжиніринг ) - виконувалися роботи з технічного нагляду на об`єктах будівництва.

Наказом директора ДСП УКБЗВ призначалися особи, відповідальні за технічний нагляд та контроль за якістю виконання робіт на об`єктах будівництва, проведення перевірок обсягів виконаних робіт на відповідність їх проектно-кошторисній документації.

Аналізом планових калькуляцій витрат, згідно яких визначено вартість платних послуг, актів про прийняття-передачу виконаних робіт, встановлено, що до вартості зазначених послуг включено заробітну плату та нарахування на неї працівників ДСП УКБЗВ , які відповідно до наказів директора були відповідальними за технічний нагляд та контроль за якістю виконання робіт на об`єктах, проведення перевірки обсягів виконаних робіт та відповідність їх проектно-кошторисній документації (працівників відділу технічного нагляду та виробничо-технологічного контрою за якістю будівництва та заступника начальника відділу виробничо-технічного та підготовки будівельного виробництва), які мають відповідні кваліфікаційні сертифікати.

Акти про прийняття-передачу виконаних робіт складаються помісячно і підписуються представниками Замовника і Підрядника - ДСП УКБЗВ .

Видатки на заробітну плату працівникам Підприємства, які задіяні для виконання платних послуг, були передбаченні в кошторисах по власних коштах. Водночас, відшкодування касових видатків загального фонду по КПКВ 2408090 Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництва пускового комплексу Вектор та експлуатація його об`єктів за КЕКВ 2610 Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям) (2017 рік) та КЕВК 2281 Дослідження і розробки, окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм (2018 рік) за рахунок власних коштів, отриманих ДСП УКБЗВ від надання таких послуг, в ревізійному періоді не проводилося.

Як наслідок, порушено вимоги абз.1 п.9, абз.1 п.20 Порядку, затвердженого постановою КМУ від 28 лютого 2002 року № 228, що призвело до завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, на загальну суму 1 361 368,78 грн, в т.ч. за період: з 25 квітня 2017 року по 31 грудня 2017 року - 222 600,00 грн, з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року - 1 138 768,78 гривень.

Реєстр актів виконаних робіт по ДСП УКБЗВ за період з 25 квітня 2018 прку по 31 грудня 2018 року, копії планових калькуляцій витрат, наказів щодо призначення відповідальних осіб додано до акту.

Порушення виявлено шляхом перевірки планових калькуляцій витрат, які підтверджують доходи, отримані за власними надходженнями та узагальнені в оборотно-сальдовій відомості по кредиту рахунку № 703 Доходи від реалізації робіт і послуг , даних особових рахунків працівників, розрахунків до планів використання бюджетних коштів.

Відповідне порушення допущено начальником планово-економічного відділу Підприємства ОСОБА_4 посадовими обов`язками якого передбачено розрахунки фонду оплати праці та чисельність працівників під бюджетні програми підприємства для складання кошторисів, калькуляцій, виконання робіт по договірній діяльності, облік, контроль та аналіз за фінансовими витратами; директором ОСОБА_1 - по 02 травня 2018 року, в.о. директора ОСОБА_2. - з 03 травня 2018 року по 22 липня 2018 року, директором ОСОБА_2 - з 23 липня 2018 року по 31 грудня 2018 року, які відповідно до умов п. 8.6.4 Статуту ДСП УКБЗВ , затвердженого наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження від 20 березня 2018 року № 62, розпоряджаються коштами та майном Підприємства відповідно до законодавства та в межах повноважень, визначених цим Статутом, та відповідно до п. 8.6.2 Статуту несуть відповідальність за виконання покладених на нього завдань, що визначені Статутом, неефективне використання та збереження державного майна та коштів, які знаходяться у віданні Підприємства, недотримання законодавства України.

Таким чином, ревізією дотримання законодавства при отриманні та використанні бюджетних коштів встановлено порушення, яке призвело до матеріальної шкоди (збитків), а саме: зайве отримання бюджетних коштів одержувачем внаслідок завищення потреби у бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано на суму 1 361 368,78 гривень.

Враховуючи, що під час ревізії відповідачем у добровільному порядку не забезпечено усунення вищезазначених порушень, керуючись положеннями ч.7 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні , п. 46 Порядку № 550, Північний офіс Держаудитслужби листом від 31 травня 2019 року № 26-10-14-14/4788-2019 надіслав на адресу ДСП УКБЗВ вимогу про усунення порушень, виявлених ревізією, якою вимагав надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів.

ДСП УКБЗВ надано лист від 26 червня 2019 року № 01-03/201, в якому зазначено про неможливість виконання вимоги, оскільки на даний момент особи, винні у фінансових порушеннях, у трудових відносинах з ДСП УКБЗВ не перебувають.

У зв`язку з невиконанням відповідачем вимоги позивача, останній звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач намагається вжити заходи по відшкодуванню виявлених під час ревізії відповідача збитків не у спосіб, визначений законом: шляхом направлення на адресу суб`єкта ревізії вимоги про їх відшкодування, та в подальшому - звернення до суду з позовною заявою про зобов`язання виконати цю вимогу, замість звернення до суду з відповідним позовом про стягнення завданих державі або об`єкту контролю збитків. Натомість, судом зазначено, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, і не можуть бути відшкодовані за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до ч.1 статті 1 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні , здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно статті 2 Закону, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Статтею 10 Закону визначені права органу державного фінансового контролю, серед яких, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до ч.2 статті 15 Закону, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов?язковими для виконання службовими особами об?єктів, що контролюються.

Згідно п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43). Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно вимог п.7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Підпунктами 16, 20, 23 п.6 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно пп.9 п.4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, з наведеного вбачається, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

Як встановлено судом, спірні правовідносини виникли у зв?язку з невиконанням відповідачем як підконтрольною установою вимог органу фінансового контролю - позивача щодо усунення порушень, виявлених за результатами планової ревізії фінансово-господарської діяльності відповідача.

Так, звертаючись до суду з даним позовом, позивач просить зобов`язати відповідача виконати вимогу Держаудитслужби від 31 травня 2019 року № 26-10-14-14/4788-2019, а саме в частині забезпечення відповідно до статей 130-136 Кодексу законів про працю в Україні відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок завищення потреби в бюджетних асигнуваннях, яку профінансовано, через виплату заробітної плати працівникам, задіяним для виконання платних послуг, за рахунок бюджетних коштів, а не за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності.

Відповідне порушення допущено начальником планово-економічного відділу Підприємства ОСОБА_4, посадовими обов`язками якого передбачено розрахунки фонду оплати праці та чисельність працівників під бюджетні програми підприємства для складання кошторисів, калькуляцій, виконання робіт по договірній діяльності облік, контроль та аналіз за фінансовими витратами; директором ОСОБА_1 - по 2 травня 2018 р., в.о. директора ОСОБА_2 - з 03 травня 2018 року по 22 липня 2018 року, директором ОСОБА_3 - з 23 липня 2018 року по 31 грудня 2018 року, які відповідно до умов п. 8.6.4 Статуту розпоряджаються коштами та майном Підприємства відповідно до законодавства та в межах повноважень, визначених цим Статутом, та відповідно до п. 8.6.2 Статуту несуть відповідальність за виконання покладених на нього завдань, що визначені Статутом, неефективне використання та збереження державного майна та коштів, які знаходяться у віданні Підприємства, недотримання законодавства України.

На вимогу позивача відповідач 26 червня 2019 року гадав відповідач №01-03/201, якою повідомив, що він не має можливості встановити осіб, винних у фінансових порушеннях, та пропонує передати матеріали до правоохоронних органів.

Судом першої інстанції встановлено, що позивачем матеріали ревізії передано до правоохоронних органів, за якими відкрито кримінальне провадження та здійснюється досудове розслідування.

Водночас, відповідно до наказів відповідача у 2019 року було звільнено працівників ДСП УКБЗВ - директора ОСОБА_1 , директора ОСОБА_2 та начальника ПЕВ (начальника відділу планування та фінансування рішень капітального будівництва) ОСОБА_4 , які за висновками акта ревізії винні у заподіянні матеріальної шкоди.

Відтак, з матеріалів справи вбачається та не заперечується відповідачем, що вимога позивача від 31 травня 2019 року № 26-10-14-14/4788-2019 ДСП УКБЗВ не виконана, через, що Держаудитслужба і звернулася до суду з позовною заявою про зобов`язання виконати таку вимогу з метою захисту інтересів держави.

Отже, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту порушеного права.

Колегія суддів наголошує, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі за позовом Талалаївського районного центру зайнятості Чернігівської області - робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги; від 21 квітня 2015 року у справі за позовом Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області до Шипинецької сільської ради, треті особи - Державне підприємство Чернівецький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою , Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, ОСОБА_5 , про виконання вимоги; від 20 січня 2015 року у справі за позовом Дочірнього підприємства Харківський облавтодор Відкритого акціонерного товариства Державна акціонерна компанія Автомобільні дороги України до Державної фінансової інспекції в Харківській області, за участю Прокуратури Харківської області, про визнання недійсною та скасування вимоги, які мають враховуватись при застосуванні норм права у подібних правовідносинах відповідно до підпункту 8 пункту 1 розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України.

Також вказана позиція підтверджена Верховним Судом в постанові від 13 листопада 2018 року по справі №826/5588/15.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Таким чином, вірним є висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні даного адміністративного позову.

Отже при винесенні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 червня 2020 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 15 грудня 2020 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Г.В. Земляна

Є.І. Мєзєнцев