Постанова

від 09.12.2020 по справі 160/10371/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 грудня 2020 року м. Дніпросправа № 160/10371/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М.,

за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Кам`янської міської ради Дніпропетровської області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року (суддя Єфанова О.В., м. Дніпро) у справі № 160/10371/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю науково-виробниче підприємство "Екологія-Дніпро 2000"

до Кам`янської міської ради Дніпропетровської області,

третя особа: Приватне підприємство фірма "Бомонд",

про визнання протиправним та нечинним рішення, -

встановив:

У жовтні 2019 року ТОВ НВП Екологія-Дніпро 2020 звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Кам`янської міської ради від 04.10.2019 № 1543-36/VII Про визнання таким, що втратило чинність, рішення Кам`янської міської ради від 08.07.2015 № 1339-64/VI Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська .

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.06.2019 позовні вимоги задоволено.

Вказане рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що законодавством України передбачено право органу місцевого регулювання переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт. Право визнання органом місцевого самоврядування раніше прийнятого рішення таким, що втратило чинність, нормами законодавства України не передбачено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Кам`янська міська рада Дніпропетровської області оскаржила його в апеляційному порядку.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначив, що суд першої інстанції не надав належної оцінки тому, що спірне рішення не є регуляторним актом в розумінні Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , оскільки воно лише відновлює правову дію вже існуючого регуляторного акту в редакції рішення Дніпродзержинської міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська . Також скаржник вказав на неправильне застосування судом першої інстанції викладеної у рішенні від 16.04.2019 позиції Конституційного суду України, якою передбачено право органу місцевого самоврядування переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт, посилаючись на те, що вказане рішення лише підтверджує право органу місцевого самоврядування скасовувати, припиняти свої рішення. Разом із цим, зі змісту вказаного рішення Конституційного суду України не вбачається обмеження права органу місцевого самоврядування приймати рішення щодо втрати чинності. Крім того, скаржник звернув увагу, що судом першої інстанції не було досліджено, що спірне рішення не містило встановлення базової вартості 1 кв.м., а лише відновило правову дію вже існуючого регуляторного акту в редакції рішення Дніпродзержинської міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська . Вказав, що прийняття спірного рішення належить до дискреційних повноважень міської ради, яка, будучи суб`єктом владних повноважень, прийняла вказане рішення у межах встановлених законодавством України повноважень. З огляду на це, скаржник просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Позивач проти задоволення апеляційної скарги заперечив, вказав на те, що судом першої інстанції вірно встановлено, що спірне рішення є нормативно-правовим та регуляторним актом, який прийнято для врегулювання земельних правовідносин всіх учасників земельних відносин в межах м. Кам`янського, зокрема, вказаним рішенням фактично скасовано обов`язкові для виконання на території міста правові норми, встановлені рішенням Кам`янської міської ради від 08.07.2015 № 1339-64/VI Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки єдиного сукупного (добутку) коефіцієнта Км3:0,5. Також, з огляду на це, позивач вказав на неможливість застосування до спірних правовідносин роз`яснення Державної регуляторної служби України від 07.03.2018, врахувавши також, що у спірному випадку мова не йде про затвердження нормативної грошової оцінки. Зазначив, що законодавством України не передбачено право органу місцевого самоврядування приймати рішення про визнання таким, що втратило чинність попередньо прийнятого рішення. Отже, у спірному випадку скаржник діяв не на підставі та не в межах наданих йому повноважень. Крім того, позивач вказав на помилковість застосування скаржником у спірному випадку норм Закону України № 2628-VIII, оскільки спірним рішенням не були встановлені місцеві податки та збори, а лише фактично скасовано попередній нормативний акт скаржника, яким було передбачено дані щодо коефіцієнту Км3, його розміру, порядку застосування, та який є невід`ємною частиною розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки. З огляду на це, позивач просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Від третьої особи - ППФ Бомонд також надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якій останнє зазначило, що спірне рішення скаржника є регуляторним актом, який відповідно до норм чинного законодавства України може бути переглянутий, змінений або скасований. Водночас, повноваження щодо визнання регуляторного акту таким, що втратив чинність, нормами законодавства України не передбачені. Також, ППФ Бомонд не погодилось з твердженням скаржника, що із прийняттям спірного рішення автоматично була відновлена дія рішення від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська , оскільки зі змісту спірного рішення зазначене не вбачається, а визнання нечинним рішення Кам`янської міської ради від 08.07.2015 № 1339-64/VI Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська само по собі не відновлює дію останнього. Враховуючи зазначене, ППФ Бомонд просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

У судових засіданнях 02.12.2020 року та 09.12.2020 року представники учасників справи вимоги апеляційної скарги та відзиву на неї підтримали.

Від третьої особи надійшло клопотання про розгляд справи 09.12.2020 року без участі її представника.

За таких обставин, враховуючи норми ч. 2 ст. 313 КАС України, справу розглянуто за відсутності представника третьої особи.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції вірно встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 04 жовтня 2019 року Кам`янською міською радою прийнято рішення №1543-36/VІІ Про визнання таким, що втратило чинність, рішення Кам`янської міської ради від 08.07.2015 року №1339-64/VІ Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 №842-38/VІ Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинськ (т. 1 а.с. 25).

Як вбачається зі змісту спірного рішення, Кам`янська міська рада на підставі протоколу засідання постійної комісії з питань соціально-економічного розвитку міста, бюджету фінансів та інвестицій Кам`янської міської ради №100 від 13.08.2019 (01-40/9/1178вих від 14.08.2019) та доручення міського голови, з урахуванням листа Відділу у м. Кам`янське Міськрайонного управління у Петриківському районі та у м. Кам`янське Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 27.09.2018 №18-4-0.192-365/122-18, керуючись п. 34 ч. 1 ст.26 та ч. 1 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , вирішила визнати таким, що втратило чинність рішення Кам`янської міської ради від 08.07.2015 №1339-64/VI Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 №842-38/VІ Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинськ та установити, що Рішення набирає чинності з першого числа місяця, який настає за датою його офіційного оприлюднення.

Предметом спору у межах цієї адміністративної справи є наявність у органу місцевого самоврядування повноважень щодо визнання раніше прийнятого рішення таким, що втратило чинність.

При вирішенні справи колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 73 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Згідно Закону України Про місцеве самоврядування , органи місцевого самоврядування наділені низкою повноважень у різних галузях та сферах суспільного життя, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі будівництва, житлово- комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо (ст. 26 Закону).

У сфері регулювання земельних відносин ст. 26 Закону встановлює наступні питання, які є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад: встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України (п.24); вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (п.34); затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України (п. 35).

Рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради (частини 4, 7 ст. 59 Закону).

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина 1 статті 59 Закону).

Конституційний Суд України в рішенні від 16 квітня 2009 № 7-рп/2009 також дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Враховуючи зазначене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржуване Рішення є нормативно-правовим актом, яким фактично скасовані обов`язкові для виконання на території м. Кам`янське правила, встановлені рішенням Дніпродзержинської міської ради від 08.07.2015 року №1339-64/VІ Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 №842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинськ , щодо застосування для всіх земельних ділянок міста, крім земельних ділянок зазначених в п. 1.3, відповідно для всіх учасників земельних відносин м. Кам`янське (м. Дніпродзержинськ), при розрахунку нормативної грошової оцінки єдиного сукупного (добутку) коефіцієнта КмЗ в розмірі 0,5.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на Роз`яснення Державної регуляторної служби України від 07.03.2018, оскільки спірне рішення не містить положення про затвердження нормативної грошової оцінки земель. Разом із цим, вказане рішення містить зміни щодо визначення коефіцієнту Км3, який є складовою при обчисленні розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка є базою оподаткування плати за землю, що є дохідною частиною місцевого бюджету.

Отже, колегія суддів погоджується з твердженням позивача, що спірне рішення є нормативно-правовим та регуляторним актом багаторазового застосування, який спрямований на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, серед яких платники плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009 зазначив наступне: Аналіз повноважень ради в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері, закріплених у частині 1 ст. 26 Закону (пункти 24, 28, 29, 35) дає підстави стверджувати, що рада має право скасовувати чи змінювати свої раніше прийняті рішення .

Закон України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , ч.1, ч.2 ст. 11, встановлює: перегляд регуляторного акту здійснюється, в тому числі, за ініціативою регуляторного органу, який прийняв відповідний регуляторний акт. У разі наявності таких підстав, регуляторний орган, який прийняв відповідний акт, а у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом, - інший орган, може приймати рішення про зупинення дії регуляторного акта, визнання його неконституційним, про скасування чи про необхідність залишення цього регуляторного акта без змін або про необхідність його перегляду.

Тобто, скаржнику, як регуляторному органу та органу місцевого самоврядування надано право за його ж ініціативою переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом із цим, скаржником у апеляційній скарзі не зазначено норму чинного законодавства України, якою передбачено право органу місцевого самоврядування визнавати раніше прийняте рішення таким, що втратило чинність.

При цьому, колегія суддів не бере до уваги посилання скаржника на те, що прийняття спірного рішення належить до його дискреційних повноважень, оскільки реалізація вказаних повноважень передбачає прийняття органом місцевого самоврядування на власний розсуд рішень у межах повноважень, якими він наділений згідно чинного на час прийняття такого рішення законодавства. Проте, як було зазначено раніше, нормами чинного законодавства не передбачено право органу місцевого самоврядування визнавати раніше прийняте рішення таким, що втратило чинність.

Також, колегія суддів зазначає, що Конституційний Суд України у рішенні від 03.10.1997 № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Крім того, у п. 2 рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Скаржник у апеляційній скарзі також зазначає, що втрату нормативно-правовим актом чинності необхідно трактувати як передбачений правовими приписами момент закінчення дії нормативно-правового акта, що є наслідком настання передбачених у законодавстві обставин.

Отже, з прийняттям скаржником рішення від 08.07.2015 № 1339-64/VI Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська , останнє втратило чинність в частині внесення відповідних змін.

Разом із цим спірне рішення від 04.10.2019 не містить посилання на відновлення чинності рішення від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська в цій частині. А визнання рішення від 08.07.2015 № 1339-64/VI нечинним автоматично не поновлює дію рішення від 12.07.2013 № 842-38/VI у частині, яка втратила чинність через прийняття рішення від 08.07.2015 № 1339-64/VI.

Стверджуючи про те, що судом першої інстанції не було досліджено, шо спірне рішення лише відновило правову дію вже існуючого регуляторного акту в редакції рішення від 12.07.2013 № 842-38/VI скаржник не наводить жодної норми законодавства в обґрунтування своєї позиції щодо автоматичного відновлення дії вказаним рішенням.

Також, спірне рішення від 04.10.2019 не містить посилання на прийняття скаржником нового рішення, яким врегульовано спірні правовідносини, зокрема встановлення нового коефіцієнту для розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Отже, наслідком прийняття спірного рішення є порушення принципу правової визначеності, оскільки визнавши нечинним рішення від 08.07.2015 № 1339-64/VI Про внесення змін до рішення міської ради від 12.07.2013 № 842-38/VI Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинська без подальшого прийняття відповідного нового рішення та без зазначення про поновлення дії рішення від 12.07.2013 № 842-38/VI, скаржник фактично скасував дію коефіцієнту, встановленого згідно рішення від 08.07.2015 № 1339-64/VI, яким було скасовано дію коефіцієнту, встановленого рішенням від 12.07.2013 № 842-38/VI.

Отже, спірне рішення є нормативно-правовим регуляторним актом, який, в порушення норм ст. 19 Конституції України, прийнято скаржником у спосіб, який не передбачено законодавством України, з порушенням принципу правової визначеності.

Відповідно, вказане рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

Враховуючи зазначене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення позовних вимог.

Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об`єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Також третьою особою було заявлено клопотання про розподіл судових витрат відповідно до ст. 139 КАС України та стягнення з Кам`янської міської ради Дніпропетровської області на користь Приватного підприємства фірма Бомонд витрат на професійну правову допомогу.

На підтвердження понесених витрат надано в копіях Договір №12-10/2020 про надання правової допомоги від 12.10.2020 року, Додаток №1 до Договору №12-10/2020 про надання правої допомоги від 12.10.2020 року, рахунок - фактуру від 12.10.2020 року № СФ -1210 на суму 4000,00 грн., Акт виконаних робіт (наданих послуг) від 16.10.2020 року по Договору №12-10/2020 про надання правової допомоги від 12.10.2020 року на суму 3 000,00 грн., платіжне доручення від 15.10.2020 року №2050 на суму 4000,00 грн., Акт виконаних робіт (наданих послуг) від 03.12.2020 року по Договору №12-10/2020 про надання правової допомоги від 12.10.2020 року на суму 1000,00 грн.

Відповідно до ч.ч. 7, 9, 11 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Такі докази подаються до закінчення судових дебатів у справі або протягом п`яти днів після ухвалення рішення суду за умови, що до закінчення судових дебатів у справі сторона зробила про це відповідну заяву.

За відсутності відповідної заяви або неподання відповідних доказів протягом встановленого строку така заява залишається без розгляду.

При вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує:

1) чи пов`язані ці витрати з розглядом справи;

2) чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору, значення справи для сторін, в тому числі чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони або чи викликала справа публічний інтерес;

3) поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, тощо;

4) дії сторони щодо досудового вирішення спору (у випадках, коли відповідно до закону досудове вирішення спору є обов`язковим) та щодо врегулювання спору мирним шляхом під час розгляду справи, стадію розгляду справи, на якій такі дії вчинялись.

Судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

Розглянувши клопотання третьої особи про розподіл витрат на професійну правничу допомогу, з урахуванням співмірності та пропорційності витраченого часу, наданих послуг з реальними показниками та складністю справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового її задоволення.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Кам`янської міської ради Дніпропетровської області залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі № 160/10371/19 залишити без змін.

Стягнути на користь Приватного підприємства фірма Бомонд з Кам`янської міської ради Дніпропетровської області судові витрати у розмірі 1 000,00 грн.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до статей 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складений 16.12.2020р.

Головуючий суддя О.М. Панченко

суддя В.Є. Чередниченко

суддя С.М. Іванов