Постанова

від 24.12.2020 по справі 300/674/20

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2020 рокуЛьвівСправа № 300/674/20 пров. № А/857/10397/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді : Кухтея Р.В.,

суддів : Шевчук С.М., Шинкар Т.І.

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (ухвалене головуючим-суддею Шумей М.В. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Івано-Франківську) за адміністративним позовом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до Шепарівцівської гімназії Коломийської міської ради Івано-Франківської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),

в с т а н о в и в :

У березні 2020 року управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (далі - УДСНС в Івано-Франківській області, Управління, позивач) звернулося в суд із зазначеним позовом, в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель, споруд, приміщень Шепарівцівської гімназії Коломийської міської ради Івано-Франківської області, що знаходиться за адресою : вул. Шевченка, 70, с. Шепарівці, Коломийський район, Івано-Франківська область, шляхом опечатування вхідних дверей, крім виконання робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, УДСНС в Івано-Франківській області подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити адміністративний позов повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що виявлені під час позапланової перевірки та не усунуті відповідачем порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, а тому відповідно до ст.68 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), наявні підстави для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом зупинення та заборони експлуатації будівель (споруд, приміщень) гімназії.

У письмовому відзиві відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що в період з 09.01.2020 по 15.01.2020 працівниками Коломийського міськрайонного відділу УДСНС в Івано-Франківській області, на підставі доручення Прем`єр-міністра України №44205/1/1-19 від 11.12.2019, наказу УДСНС в Івано-Франківській області №386 від 12.12.2019 та посвідчення на проведення перевірки №465 від 12.12.2019, була проведена позапланова перевірка щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки Шепарівцівської гімназії Коломийської міської ради Івано-Франківської області за адресою : вул. Шевченка, 70, с. Шепарівці, Коломийський район, Івано-Франківська область.

За результатами проведеної перевірки було встановлено ряд порушень, які зафіксовані в акті перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки №9 від 15.01.2020.

Зокрема, при здійсненні перевірки будівель (споруд, приміщень) Шепарівцівської гімназії Коломийської міської ради Івано-Франківської області було встановлено, що експлуатація спальних корпусів здійснюється з порушеннями вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей (підтверджується актом перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту №9 від 15.01.2020), а саме :

1. Дерев`яні конструкції горища не оброблено вогнетривким розчином (п.2.5 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України №1417 від 30.12.2014 (далі - Наказ №1417);

2. Приміщення не обладнано системами протипожежного захисту (п.1.2 розділу V Наказу №1417).

3. Не відкориговані плани (схеми) евакуації людей у випадку пожежі;

4. Не пройшли технічне обслуговування наявні первинні засоби пожежогасіння (вогнегасники) (п.3.17 розділу V Наказу №1417);

5. Батареї на сходовій клітині не встановлено на висоті 2,2 м від площини сходових площадок та сходів (п.2.30 розділу III Наказу №1417);

6. Коридор опоряджено (облицьовано) матеріалами з вищою пожежною небезпекою, ніж : Г2, В2, Д2, Т2 (п.2.17 розділу III Наказу №1417);

7. Посадові особи не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки (п.16 розділу II Наказу №1417);

8. Допускається підвішування електричних світильників безпосередньо на струмопровідні проводи (п.1.18 розділу IV Наказу №1417);

9. Не забезпечено у приміщенні навішування вогнегасників на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 метра від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника (п.3.10 розділу V Наказу №1417);

10. Не ведеться журнал обліку вогнегасників (п.3 розділу IІІ Наказу №1417);

11. Допускається використання пошкодженої електророзетки (п.1.18 розділу IV Наказу №1417);

12. На вікнах у приміщенні вчительської влаштовані грати, які не знімаються, розсуваються та не відкриваються (п.2.16 розділу III Наказу №1417);

13. Пожежні щити не доукомплектовано необхідним протипожежним інвентарем (вогнегасники - 3 шт, ящик з піском - 1 шт, протипожежне покривало - 1 шт, багор або лом та гак - 2 шт, лопати - 2 шт, сокири - 2 шт) (п.3.11 розділу V Наказу №1417);

14. Допускається захаращення шляхів евакуації (коридори, сходових кліток) сторонніми предметами (п.2.37 розділу III Наказу №1417);

15. Приміщення котельні не очищено від горючого сміття та відходів виробництва (п.2.1 розділу III Наказу №1417);

16. Не створено добровільну пожежну дружину (п.12 розділу II Наказу №1417).

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у розглядуваному випадку виявлені позивачем порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі. Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 КЦЗ України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень. Крім того, судом не встановлено, що виявлені порушення викликають необхідність застосування саме заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації певних будівель, споруд і приміщень відповідача.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Згідно ст.1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності №877-V від 05.04.2007 (тут і надалі - Закон №877-V, в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі по тексту - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до ч.1 ст.4 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Частиною четвертою статті 4 цього Закону передбачено, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю), повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності, спосіб здійснення державного нагляду (контролю), санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Відповідно до ч.7 ст.7 Закону №877-V, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Згідно ст.64 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати і здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань такої безпеки. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в областях. До складу центрального органу виконавчої влади і його територіальних органів, які здійснюють вказаний нагляд, серед іншого, входять органи державного нагляду у сфері техногенного та пожежного нагляду.

Відповідно до ст.66 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Частиною першою статті 67 цього Кодексу визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної безпеки і цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, зазначеними у статті 65 цього Кодексу, складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до Указу Президента України Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій №20/2013 від 16.01.2013, ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.

ДСНС входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС є : реалізація державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки.

ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в областях.

Таким чином, Управління є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, наділений повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у вказаній сфері безпеки і звертатись до суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також зупинення надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної безпеки визначені ст.68 КЦЗ України, відповідно до якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань такої безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний такий нагляд, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень у порядку, встановленому законом.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.70 КЦЗ України, однією із підстав для звернення в такому випадку до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Згідно з частиною другою цієї статті, повне або часткове зупинення об`єктів і надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналіз наведених вище правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення об`єктів і надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Згідно ч.2 ст.51 та ч.3 ст.55 КЦЗ України, забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

З матеріалів справи видно, що в ході розгляду справи, відповідач надав належні та допустимі докази, з яких суд встановив обставини щодо усунення дванадцяти із шістнадцяти виявлених порушень.

Крім того, з метою усунення порушень відповідач повідомив суд про те, що з моменту проведення перевірки, адміністрацією закладу, черговий раз подано клопотання про виділення коштів для усунення недоліків, оскільки відповідач не є розпорядником коштів, а саме : провести вогнезахисне оброблення дерев`яних конструкцій горищ, обладнати приміщення системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту , організувати посадовій особі проходження навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки та доукомплектувати пожежний щит.

Пунктом 33 частини першої статті 2 КЦЗ України визначено термін пожежна безпека, за змістом якого це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Відповідно до п.43 ч.1 ст.2 КЦЗ України, техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Згідно п.26 ч.1 ст.2 КЦЗ України, небезпечний чинник - це складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

В контексті вищенаведених норм настання реальної загрози життю та здоров`ю людей у сфері пожежної безпеки слід пов`язувати з обставинами і небезпечними чинниками, які безпосередньо можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Заходи реагування застосовуються судом за позовом органу державного нагляду, останній ж повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести, що виявлені порушення у сфері пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки.

В розрізі спірних відносин загрозу життю та здоров`ю людей створюють такі порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, які безпосередньо можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищення або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (п.32 ч.1 ст.2 КЦЗ України).

Саме такі порушення вимагають вжиття заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Між тим, у розглядуваному випадку зважаючи на виявлені позивачем порушення, з урахуванням тих, що усуненні відповідачем такі самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі.

Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 КЦЗ України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

Водночас, як встановлено матеріалами справи, відповідачем здійснюються необхідні заходи, спрямовані на дотримання пожежної безпеки та усунення порушень, виявлених перевіркою.

З огляду на викладене вище, колегія суддів вважає обґрунтованими висновки суду першої інстанції, що обраний позивачем захід реагування, який має бути застосований судом до відповідача не відповідає критеріям законності і пропорційності у зв`язку із надлишковим характером способу захисту публічного інтересу, враховуючи усунення відповідачем частини порушень та вчинення ним дій щодо усунення решта порушень вимог законодавства у сфері протипожежної безпеки.

Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.10 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст. 12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 30 червня 2020 року по справі №300/674/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді С. М. Шевчук Т. І. Шинкар