Постанова

від 14.01.2021 по справі 120/2859/20-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2859/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шаповалова Т.М.

Суддя-доповідач - Франовська К.С.

14 січня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Боровицького О. А. Совгири Д. І. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Ременяк С.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом Хижинецької сільської ради Сокиринецької об`єднаної територіальної громади Вінницького району Вінницької області до Вінницької обласної державної адміністрації, треті особи - Кабінет Міністрів України, Лука-Мелешківська сільська рада про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

У червні 2020 року Хижинецька сільська рада Сокиринецької об`єднаної територіальної громади Вінницького району Вінницької області звернулася в суд з позовом до Вінницької обласної державної адміністрації, в якому, з урахуванням уточнень, просила:

- визнати протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення до складу Лука-Мелешківської об`єднаної територіальної громади Сокиринецької територіальної громади (с. Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с. Парпурівці, с. Майдан-Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області в проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України;

-зобов`язати Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Сокиринецької територіальної громади (с. Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с. Парпурівці, с. Майдан-Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області до складу Сокиринецької сільської об`єднаної територіальної громади (Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ) з адміністративним центром в с.Хижинці Вінницького району Вінницької області.

Ухвалою суду від 09.09.2020 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Лука-Мелешківську сільську раду.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року позов Хижинецької сільської ради задоволено. Визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення до складу Лука-Мелешківської об`єднаної територіальної громади Сокиринецької територіальної громади (с. Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с.Парпурівці, с.Майдан-Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області в проєкт перспективного плану формуання територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України.

Зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Сокиринецької територіальної громади (с.Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с. Парпурівці, с. Майдан - Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області до складу Сокиринецької сільської об`єднаної територіальної громади (Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ) з адміністративним центром в с.Хижинці Вінницького району Вінницької області.

Стягнуто на користь Хижинецької сільської ради Сокиринецької об`єднаної територіальної громади Вінницького району Вінницької області понесені витрати зі сплати судового збору в сумі 2102 грн. (дві тисячі сто дві гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної державної адміністрації.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, третя особа - Кабінет Міністрів України подав апеляційну скаргу. Вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судом порушено норми матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просить його скасувати і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В апеляційній скарзі Кабінет Міністрів України зазначає, що висновок суду про порушення Вінницькою облдержадміністрацією чинного законодавства, що призвело до порушення прав позивача, не відповідає обставинам справи, оскільки позивач не зобов`язаний на виконання Перспективного плану формування територій громад вчиняти будь-які дії чи приймати відповідні рішення.

Суд першої інстанції, на думку скаржника, не врахував, що визначений законодавством механізм створення об`єднаних територіальних громад передбачає, що безпосереднє об`єднання територіальних громад здійснюється виключно за ініціативою (за згодою) такої територіальної громади.

Крім того, зазначає скаржник,задовольняючи вимогу позивача про зобов`язання Вінницької облдержадміністрації внести на розгляд КМУ проєкт Перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням Сокиринецької територіальної громади (с. Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с. Парпурівці, с. Майдан-Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області до складу Сокиринецької сільської об`єднаної територіальної громади (Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ) з адміністративним центром в с.Хижинці Вінницького району Вінницької області, суд підмінив орган виконавчої влади, оскільки наведені питання віднесені законом до дискреційних повноважень обласної державної адміністрації.

Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача та третьої особи- Кабінету Міністрів України, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги законність та обґрунтованість судового рішення, повноту встановлення обставин справи, застосування норм матеріального і процесуального права, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, Хижинецька сільська рада Сокиринецької ОТГ Вінницького району Вінницької області утворена шляхом добровільного об`єднання територіальних громад сіл Сокиринці, Хижинці, Парпурівці, Майдан-Чапельський Вінницького району Вінницької області. Тобто, до складу Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ входять чотири територіальних громади: Сокиринецька, Хижинецька, Парпуровецька, Майдан-Чапельська.

23.05.2016 року прийнято рішення 7 сесії 7 скликання Парпуровецької сільської ради Про добровільне об`єднання територіальних громад , яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Майдан-Чапельський, Хижинці, Парпурівці Парпуровецької сільської ради, села Сокиринці Сокиринецької сільської ради в Сокиринецьку сільську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Хижинці.

23.05.2016 року прийнято рішення Сокиринецької сільської ради 6 сесії 7 скликання Про добровільне об`єднання територіальних громад , яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Майдан Чапельський, Хижинці, Парпурівці Парпуровецької сільської ради, села Сокиринці Сокиринецької сільської ради в об`єднану Сокиринецьку територіальну громаду з адміністративним центром в селі Хижинці.

Розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації № 490 від 30.06.2016 року затверджено висновки щодо відповідності Конституції та законам України проектів вищевказаних рішень.

На цій підставі Парпуровецька і Сокиринецька сільські ради прийняли рішення від 05.07.2016 року Про добровільне об`єднання територіальних громад .

Вінницька ОДА звернулася до Центральної виборчої комісії України про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів у зв`язку з утворенням об`єднаних територіальних громад. Розглянувши звернення, ЦВК призначила перші вибори у Сокиринецькій ОТГ на 11 грудня 2016 року (постанова ЦВК від 23 вересня 2016 р. № 396).

У призначений день перші вибори відбулися, що зафіксовано рішенням № 2 Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ 1 сесії 1 скликання від 23.12.2016 року.

23.12.2016 року Хижинецька сільська рада прийняла рішення № 9, 10 реорганізувати Парпуровецьку та Сокиринецьку сільські ради шляхом приєднання до Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ.

Правомірність процесу об`єднання територіальних громад підтверджено Постановою Вінницького окружного адміністративного суду у справі №802/1031/16-а від 11.11.2016 року.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 року № 348-р, затверджено перелік спроможних об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році, яким Сокиринецьку об`єднану територіальну громаду (далі - Сокиринецьку ОТГ) визнано спроможною.

Згодом Сокиринецьку ОТГ, як спроможну територіальну громаду, внесено до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України № 491-р від 19.07.2017 року.

Згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Хижинецька сільська рада 12.01.2017 року зареєстрована як юридична особа, Сокиринецька, Парпуровецька сільські ради припинені 28.02.2017 року.

Відповідно до паспорту Сокиринецької ОТГ рівень її спроможності оцінено як середній-3,1.

Листом від 08.01.2020 року №40/4-2 Департамент міжнародного співробітництва та регіонального розвитку Вінницької обласної державної адміністрації повідомив Сокиринецьку сільську об`єднану територіальну громаду Вінницького району про те, що відповідно до проекту Перспективного плану Сокиринецьку ОТГ віднесено до Лука-Мелешківської об`єднаної територіальної громади Вінницького району. Разом з тим, зазначили, що протягом січня 2020 року заплановано засідання робочої групи Міністерства розвитку громад та територій України, на якому розглядатиметься перспективний план, враховуючи пропозиції Сокиринецької ОТГ.

Відповідно до протоколу № 10 робочої групи з проведення консультацій із громадськістю та органами місцевого самоврядування щодо формування спроможних територіальних громад, 01.02.2020 року у приміщенні Вінницької ОДА відбулася зустріч робочої групи з проведення консультацій із громадськістю та органами місцевого самоврядування щодо формування спроможних територіальних громад на порядок денний якої винесено питання: Розгляд питання щодо приєднання Писарівської територіальної громади до Вінницької міської ОТГ чи Сокиринецької ОТГ, а також майбутнє функціонування Сокиринецької ОТГ як окремої АТО чи приєднання її до Лука-Мелешківської ОТГ".

Участь у консультаціях взяла голова Сокиринецької ОТГ Мельничук Л.Д ..

На цій зустрічі вирішено внести на розгляд міжвідомчої регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Вінницької області питання щодо приєднання Писарівської територіальної громади до Вінницької міської ОТГ чи Сокиринецької ОТГ, а також майбутнє функціонування Сокиринецької ОТГ як окремої чи приєднання її до Лука-Мелешківської ОТГ.

Відповідно до протоколу засідання міжвідомчої регіональної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Вінницької області № 4, 06.02.2020 року в приміщенні Вінницької ОДА відбулося засідання на порядок денний якого винесено питання: Подальший розвиток, етапи децентралізації влади, основні принципи, формування територій громад .

На засіданні запропоновано Сокиринецьку ОТГ приєднати до Лука-Мелешківської ОТГ та вирішено провести додаткові консультації по окремих територіальних громадах, де остаточно не вирішено питання щодо формування ОТГ.

14.02.2020 року Вінницька обласна державна адміністрація направила до Кабінету Міністрів України супровідний лист № 01.01-06/1123 від 14, яким, з посиланням на пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року № 34 Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад щодо приведення затверджених перспективних планів формування територіальних громад у відповідність із зазначеною постановою, обласна державна адміністрація надала на затвердження проєкт Перспективного плану формування територіальних громад Вінницької області.

В даному Перспективному плані передбачено створення Лука-Мелешківської сільської об`єднаної територіальної громади у складі, в тому числі, Сокиринецької територіальної громади (с. Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с. Парпурівці, с. Майдан-Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що зміст проєкту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог п. 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач включив Сокиринецьку та Парпуровецьку територіальні громади Вінницького району Вінницької області до Лука-Мелешківської сільської об`єднаної територіальної громади, всупереч волевиявленню мешканців відповідних територіальних громад, що суперечить принципам добровільності, прозорості та відкритості процесу об`єднання, порушивши ст.5 Закону №157-VІІІ, якою визначено виключний перелік ініціаторів добровільного об`єднання громадян, до яких ОДА не відноситься. Жоден із суб`єктів, визначених ст.5 Закону №157-VІІІ, не ініціював процедуру об`єднання чи приєднання з с.Лука-Мелешківська.

Таким чином, своїми діями ОДА порушила процедуру, визначену Законом №157-VІІІ.

Надаючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад №157-VIII.

Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону №157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Частиною 1 ст. 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина друга статті 4 Закону №157-VIII).

Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч. 2 ст. 6 Закону №157-VIII).

Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 4 ст. 6 Закону №157-VIII передбачено, що спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.

Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Вимоги до проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону №157-VIII.

Частиною 2 ст. 7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно з ч. 3 ст. 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проєкти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проєкту Конституції та законам України.

Відповідно до основних вимог, визначених Законом Про добровільне об`єднання територіальних громад , об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективного плану формування територій громад області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону).

Статтею 11 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Відповідно до пункту 1 Методики затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (Методика), ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п.4 Методики формування спроможних територіальних громад, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно територіальних одиниць.

Згідно з пп. 1 п.5 Методики, формування спроможних територіальних громад здійснюється з визначення потенційних адміністративних центів спроможних територіальних громад та зон їх доступності.

В першу чергу до потенційних адміністративних центрів відносяться міста обласного значення та адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних центрів визначаються на відстані не більше ніж 20 км автомобільними дорогами загального користування (п. 5-6 Методики).

Пунктом 11 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Відповідно до пункту 12 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Суд зазначає, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Згідно з ч, 4 ст. 7 Закону, у разі відповідності проектів рішень Про добровільне об`єднання територіальних громад обласна державна адміністрація готує відповідний висновок, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Таким чином, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проекту Конституції та законам України.

По суті, надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених ч. 1 ст. 7 Закону:1) переліку територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.

При цьому, приписами статті 35 Закону України 9 квітня 1999 року №586-XIV Про місцеві державні адміністрації передбачено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Прийняття рішення обласною державною адміністрацією на виконання припису статті 7 Закону №157-VIII про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України є проміжним етапом у процедурі прийняття остаточного рішення про об`єднання територіальних громад.

Зазначені норми закону зобов`язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Як вбачається з матеріалів даної адміністративної справи рішення Парпуровецької та Сокиринецької сільських рад про добровільне об`єднання їх територіальних громад у Сокиринецьку ОТГ відповідають Конституції та законам України, (відповідна обставина не заперечувалось всіма сторонами справи), Вінницькою ОДА прийнято відповідні висновки, що затверджені її розпорядженням, у Сокиринецькій ОТГ були призначені та проведені перші вибори, обрано її депутатів, голову, та здійснюється діяльність об`єднаної територіальної громади.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 року № 348-р, затверджено перелік спроможних об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році, яким Сокиринецьку об`єднану територіальну громаду (далі - Сокиринецьку ОТГ) визнано спроможною. Це розпорядження Кабінету Міністрів не скасоване та є чинним.

Виходячи зі змісту наведеного пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, перспективний план має формуватися з урахуванням утворених об`єднаних територіальних громад та не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до складу іншої утвореної територіальної громади.

Разом з тим, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог п. 4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач включив Сокиринецьку та Парпуровецьку територіальні громади Вінницького району Вінницької області до Лука-Мелешківської сільської об`єднаної територіальної громади, проігнорувавши волевиявлення мешканців відповідних територіальних громад, що суперечить принципам добровільності, прозорості та відкритості процесу об`єднання, порушивши ст.5 Закону №157-VІІІ, якою визначено виключний перелік ініціаторів добровільного об`єднання громадян, до яких ОДА не відноситься. Жоден із суб`єктів, визначених ст.5 Закону №157-VІІІ, не ініціював процедуру об`єднання чи приєднання з с.Лука-Мелешківська.

Суд першої інстанції обґрунтовано не погодився з аргументацією відповідача в частині недотримання таких критеріїв оцінки рівня спроможності Сокиринецької ОТГ як чисельність населення, площа території громади, так як зазначені показники з часу визнання такої ОТГ спроможною в 2017 році не змінилися та не були перешкодою для добровільного об`єднання громад в Сокиринецьку ОТГ, про що свідчить прийняте Вінницькою ОДА розпорядження від 30.06.2016 за № 490 "Про затвердження висновків щодо відповідності Конституції та законом України проектів рішень Парпуровецької та Сокиринецької сільських рад Вінницького району щодо добровільного об`єднання в ОТГ".

Крім того, в судовому засіданні представником відповідача не було наведено жодних обставин, які б свідчили про неможливість включення до проекту перспективного плану Сокиринецької ОТГ та Лука-Мелешківської ОТГ, як двох окремих спроможних територіальних громад.

Правильним є висновок суду, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективний план формування територій громад Вінницької області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану, із яким позивач не погоджується.

Твердження третьої особи про нібито відсутність у позивача порушених прав та інтересів внаслідок вчиненні відповідачем відповідних дій, суд вважає безпідставними, оскільки судами встановлено обставини прийняття рішень без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про їх розгляд.

У рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002, справа № 1-16/2002 (№ 12-рп/2002), у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття територіальна громада , має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Що стосується доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження Вінницької обласної державної адміністрації ухваленням рішення про зобов`язання ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проєкт перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Сокиринецької територіальної громади (с.Сокиринці), Парпуровецької територіальної громади (с. Парпурівці, с. Майдан - Чапельський, с. Хижинці) Вінницького району Вінницької області до складу Сокиринецької сільської об`єднаної територіальної громади (Хижинецької сільської ради Сокиринецької ОТГ) з адміністративним центром в с.Хижинці Вінницького району Вінницької області, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Дискреція (адміністративний розсуд), будучи видом повноваження адміністративного органу, надає останньому певний простір, оскільки він може здійснювати вибір між декількома допустимими під кутом зору закону (права) рішеннями. Він може діяти або не діяти, а коли він діє, то обирає один або декілька з можливих варіантів дій

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України .

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Адміністративні суди можуть контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.

Судова практика ЄСПЛ щодо ст. 6 (1) ЄСПЛ (з питань необхідного обсягу судового контролю)встановлює загальну рамку, в межах якої дискреційна влада може здійснюватися і юридично контролюватися. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, Венеційської комісії хоч формально і не мають обов`язкового характеру, однак вони є дуже важливими для національної практики, зокрема для надання змістовного тлумачення, а також розширення принципів, втілених в ч. 2 ст. 2 КАС України, які встановлюють вимоги, зокрема й для реалізації дискреційних повноважень.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

"…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку...".

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад відповідно до Закону №157-VІІ.

Законодавчі приписи, якими врегульовані питання, що є предметом спору у справі, що переглядається, не містять права адміністративного розсуду відповідача при вчиненні дій у правовідносинах, що склались,- відповідач зобов`язаний вчинити дії згідно приписів відповідних норм права.

Отже, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених в судовому рішенні.

Узагальнюючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, який дійшов висновку, що відповідач не діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Доводи скаржника не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року - без змін .

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 15 січня 2021 року.

Головуючий Франовська К.С. Судді Боровицький О. А. Совгира Д. І.