Ухвала

від 20.01.2021 по справі 320/1419/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

20 січня 2021 року

Київ

справа №320/1419/19

адміністративне провадження №К/9901/25722/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,

секретаря судового засідання: Грабовської Т.О.,

за участі представників:

позивача: Богдан І.О.,

третьої особи: Боднарчук Б.М.,

представник відповідача: не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні заяву першого заступника Генерального прокурора Говди Романа Михайловича про вступ у справу №320/1419/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державне підприємство "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща Водиця", про визнання протиправними відмов та скасування державних актів ,

ВСТАНОВИВ:

У 2019 році ОСОБА_1 (далі - позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державне підприємство "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща Водиця"( далі - третя особа або ДП НДВА Пуща -Водиця ), в якому просив:

визнати відмови Головного управління Держгеокадастру у Київській області (код 39817550), надані ОСОБА_1 листом від 25.01.2019 №В-113/0-149/6-19 та листом від 25.01.2019 №В-112/0-148/6-19, протиправними;

скасувати державний акт на право постійного користування землею ІІ-КВ №003658, виданий 11.11.2002 та зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 549;

скасувати державний акт на право постійного користування землею ІІ-КВ №003662, виданий 15.11.2002 та зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 550.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020, позов задоволено частково:

визнано протиправним та скасовано державний акт на право постійного користування землею ІІ-КВ №003658, виданий 11.11.2002 та зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 549 та державний акт на право постійного користування землею ІІ-КВ №003662, виданий 15.11.2002 та зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 550;

в іншій частині позову відмовлено.

08.10.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга, надіслана 07.10.2020, в якій скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження, скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.04.2019 в частині задоволених позовних вимог та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 та закрити провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 26.10.2020 поновлено ДП "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща Водиця" строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження у справі № 320/1419/19 та витребувано справу з суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2020 справу призначено до розгляду у судовому засіданні на 20.01.2020 о 15 годині 00 хвилин.

18.01.2021 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла заява першого заступника Генерального прокурора України Говди Романа Михайловича від 18.01.2021, у якій зазначає, що останній повідомляє про вступ у прокурора у справу № 320/1419/19 з метою захисту інтересів держави.

У заяві заступника Генерального прокурора України зазначено, що слідчими Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань за процесуального керівництва прокурорів Офісу Генерального прокурора здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 62019100000000977 від 26.07.2019 за частиною 3 статті 191, частини 2 статті 364 КК України за фактом зловживання службовим становищем службовими особами Головного управління Держгеокадастру у Київській області та Міністерства юстиції України. Під час здійснення досудового розслідування встановлено, що службовими особами згаданих органів на підставі судових рішень у справі № 320/1419/19 скасовано державну реєстрацію та припинено право постійного користування ДП НДВА Пуща-Водиця на спірні земельні ділянки.

Також у заяві зазначено, що спір у цій справі стосується правовстановлюючих документів на земельні ділянки державної власності, надані в постійне користування державного підприємства, а тому він зачіпає інтереси держави в частині недопущення незаконного скасування правовстановлюючих документів на землю державного підприємства, недопущення знецінення (зменшення вартості) його активів, порушення права постійного користування землею.

У судовому засіданні представник Генеральної прокурори України підтримав заяву про вступ прокурора.

Також пояснив, що Генеральна прокуратура України проінформувала Головне управління Держгеокадастру у Київській області та ДП "НДВА "Пуща Водиця" про вступ у справу, проте будь-яких вимог щодо вчинення дій зазначеними суб`єктами Генеральна прокуратура України до останніх не висувала. Також у судовому засіданні представник Генеральної прокуратури України зазначив про значно менший розмір земельної ділянки, правовстановлюючі документи відносно якої є предметом розгляду у справі №320/1419/19, ніж розмір наведений у заяві про вступ.

В судовому засіданні представники позивача та третьої особи заперечували проти вступу прокурора у справу.

При вирішенні питання щодо вступу прокурора у справу, Верховний Суд виходить із такого.

Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Закон України Про прокуратуру визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Згідно із частиною першою статті 23 Закону України Про прокуратуру представництво прокурором інтересів громадянина або держави у суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Частиною першою статті 13 КАС України передбачено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

За приписами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 6 статті 328 КАС України передбачено, що особа, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, має право подати касаційну скаргу на судове рішення лише після його перегляду в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою, крім випадку, коли судове рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи було ухвалено безпосередньо судом апеляційної інстанції. У разі відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

Отже, зазначені норми у своїй сукупності, в залежності від стадії судового розгляду, оскарження рішення або його перегляду, передбачають право, зокрема, (…) прокурора на вчинення певних процесуальних дій.

За такого правового регулювання, заява прокурора про вступ у справу на стадії касаційного провадження у розумінні частини 3 статті 53 КАС України не передбачена.

Водночас у справі №320/1419/19 прокурор не вчинив визначених процесуальним законом дій, зокрема, у разі не згоди із судовими рішеннями, не подав касаційну скаргу.

Згідно із частиною 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Також частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.

Щодо посилань заступника Генерального прокурора України в якості підтвердження права вступу в справу прокурора на судові рішення Великої Палати Верховного Суду у справі № 826/20221/16 (ухвала від 16.03.2020), Верховний Суд зазначає, що ця справа відрізняється за колом учасників, предметом спору та прокурор у справі №826/20221/16 звернувся у процесуально визначений спосіб - з касаційною скаргою.

Водночас Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Отже, захищати інтереси держави зобов`язані, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Також Велика Палата Верховного Суду у справі № 826/13768/16 наголосила на положеннях законодавства, які регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно із Рекомендаціями Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону , у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Отже, посилання заступника Генерального прокурора України на рішення Великої Палати Верховного Суду є хибними.

Водночас у заві про вступ у справу №320/1419/19, прокурор зазначив інформацію про рух по справі, навів кількісні показники розміру земельних ділянок які, за його думкою, вибули з державної власності внаслідок прийняття судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних рішень, проте не зазначив, які, на його думку, дії мали вчинити, уповноважені суб`єкти - Головне управління Держгеокадастру у Київській області та ДП НДВА Пуща-Водиця .

При вирішенні даного питання Верховний Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, №42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009). Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

За такого правового регулювання, враховуючи відсутність належної аргументації та доказів невчинення, на думку прокурора, уповноваженими суб`єктами - Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області та ДП НДВА Пуща-Водиця , відповідних дій, беручи до уваги предмет спору, характер спірних правовідносин, а також невчинення визначеної законом процесуальної дії, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність відмови у задоволенні заяви першого заступника Генерального прокурора Говди Романа Михайловича про вступ у справу.

Керуючись статтями 5, 53, 166, 344 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у задоволенні заяви першого заступника Генерального прокурора Говди Романа Михайловича про вступ у справу №320/1419/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державне підприємство "Науково-дослідний, виробничий агрокомбінат "Пуща Водиця", про визнання протиправними відмов та скасування державних актів.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями та не оскаржується.

Повний текст ухвали складено 22.01.2021

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа