Постанова

від 18.02.2021 по справі 580/2957/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2957/20 Суддя (судді) першої інстанції: А.М. Бабич

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В. В.

за участю секретаря Масловської К.І.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Громадської організації Ошукані українці

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року

у справі № 580/2957/20 (розглянуто у відкритому судовому засіданні)

за позовом Громадської організації Ошукані українці

до відповідача Шполянської міської об`єднаної територіальної громади,

Сигнаївської сільської ради

про визнання протиправними та скасування рішень, встановлення наявності компетенції,-

В С Т А Н О В И Л А :

У липні 2020 року до Черкаського окружного адміністративного суду звернулася Громадська організація "Ошукані українці" (надалі - позивач, ГО "Ошукані українці") з адміністративним позовом до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади (надалі - відповідач 1), Сигнаївської сільської ради (надалі - відповідач 2), в якому просила суд:

- визнати протиправним і скасувати рішення від 30.01.2020 №51-1/VIII відповідача 1 "Про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади";

- визнати протиправним і скасувати рішення від 31.01.2020 №35-6/VII відповідача 2 "Про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади";

- встановити наявність передбаченої Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" компетенції представницького органу місцевого самоврядування територіальної громади відповідача 2.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що оспорювані рішення прийняті всупереч вимог ч.10 ст.46 Закону України від 23.07.2020 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" з порушенням порядку громадського обговорення.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року в задоволенні позовних вимог Громадській організації "Ошукані українці" - відмовлено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивачем (надалі - апелянт) подано апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ`єктивність рішення суду, порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що під час розгляду справи у суді першої інстанції не досліджувались супровідні документи, які готувались під час розробки проекту розпорядження про затвердження висновку.

В судове засідання позивач не з`явився. На адресу суду апеляційної інстанції надійшла заява від представника позивача про розгляд апеляційної скарги за його відсутності.

Відповідачі заперечують проти задоволення апеляційної скарги позивача у повному обсязі, з підстав викладених у письмових відзивах на апеляційну скаргу.

Частиною 4 статті 229 КАС України встановлено, що у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

За таких обставин колегія суддів, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду слід залишити без змін, з наступних підстав.

Відповідно до положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно зі статтями 315, 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що ГО "Ошукані українці" зареєстрована, як юридична особа з 24.01.2020.

Відповідно до п.1.1 розділу 1 його Статуту, затвердженого рішенням установчих зборів засновників протоколом №1, ГО "Ошукані українці" є добровільним об`єднанням фізичних осіб, створеним для здійснення та захисту прав і свобод людини та громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, освітніх та інших інтересів своїх членів та/або інших осіб.

Згідно з п.3.1 розділу 3 його основною метою є сприяння у розбудові правової держави і становленню громадянського суспільства на засадах верховенства права, захисту конституційних та міжнародно визнаних прав, свобод та законних інтересів громадян та членів Організації, надання правової допомоги, забезпечення виборчих прав, а також задоволення та захист їх економічних, соціальних, культурних, правових та інших суспільних інтересів.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, що з грудня 2019 року відповідачі проводили організаційні заходи щодо створення об`єднаної територіальної громади.

З протоколу громадського обговорення ініціативи членів територіальної громади с. Сигнаївка від 24.12.2019, що проходило з 13год. 00хв. до 18год. 00хв. в присутності 333 осіб, за участі запрошених представників с. Мар`янівка, голів сіл Надточіївка ( ОСОБА_1 ) та Бурти ( ОСОБА_3 ), голови наглядової ради групи компаній ЛНЗ ОСОБА_5, директора ПрАТ ЛНЗ Ткаченка А.М., вбачається, що відповідачем 2 ухвалено рішення:

- №33-2/VII з метою врегулювання процедури проведення громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад, керуючись ч.4 ст.5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішено викласти додаток до рішення від 25.10.2018 №24-1/VII "Порядок проведення громадського обговорення щодо добровільного об`єднання (приєднання) територіальної громади с. Сигнаївка" в новій редакції та застосувати його для добровільного приєднання до Шполянської міської ОТГ 24.12.2019;

- №33-3/VII відповідно до ч.3 ст.8-1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", розглянувши ініціативу членів територіальної громади с. Сигнаївка та враховуючи результати громадського обговорення цієї ініціативи, вирішив надати згоду на добровільне приєднання територіальної громади с. Сигнаївка до Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Шполянського району Черкаської області, а секретарю звернутися до неї з пропозицією про таке добровільне приєднання.

В подальшому, 30.01.2020 року відповідач 2 ухвалив оскаржуване рішення №35-6/VII відповідно до ст. ст. 8-2, 8-3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", врахувавши висновок Черкаської обласної державної адміністрації щодо відповідності проекту рішення "Про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади" Конституції та Законам України, яким вирішив приєднати територіальну громаду села Сигнаївка Сигнаївської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району Черкаської області з центром у місті Шпола. Також визначено, що правонаступником всього майна, прав та обов`язків сільської ради є Шполянська міська рада об`єднаної територіальної громади, затверджено План організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади, підписаний секретарем сільської ради Л.М.Кучковською.

Вказаним Планом визначено, що після отримання висновку Черкаської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та Законам України проекту рішення винести на розгляд сесії Шполянської міської ради та Сигнаївської сільської ради рішення "Про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади". Також внести зміни до статуту Шполянської міської ОТГ. Провести реорганізацію Сигнаївської сільської ради, її виконавчого комітету. Розробити план працевлаштування осіб, які внаслідок об`єднання можуть втратити робочі місця. Провести інвентаризацію власності.

Так, 30.01.2020 Черкаська обласна державна адміністрація винесла розпорядження №52, яким затвердила свій висновок про відповідність Конституції та законам України проектів рішень про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району. У вказаному висновку зазначено про розгляд: рішення відповідача 2 від 25.10.2018 №24-1/VII "Про затвердження Порядку проведення громадського обговорення щодо добровільного об`єднання (приєднання) територіальної громади с.Сигнаївка"; ініціатива членів територіальної громади села Сигнаївка щодо добровільного приєднання територіальної громади від 17.12.2019; розпорядження Сигнаївського сільського голови від 20.12.2019 №45 "Про проведення громадського обговорення"; рішення відповідача 2 від 24.12.2019 №33-2/VII "Про внесення змін до Порядку проведення громадського обговорення (приєднання) територіальної громади с.Сигнаївка"; протокол громадського обговорення ініціативи членів територіальної громади с.Сигнаївка щодо вказаного добровільного приєднання від 24.12.2019; рішення відповідача 2 від 24.12.2019 №33-3/VII "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади с.Сигнаївка Шполянського району Черкаської області до Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади"; рішення відповідача 1 від 09.01.2020 №48-5/VIII "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади"; рішення відповідача 2 від 10.01.2020 №34-1/VII "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади"; рішення відповідача 1 від 14.01.2020 №49-1/VIII "Про схвалення проекту рішення міської ради "Про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади".

31.01.2020 відповідач 1 ухвалив оскаржуване рішення №51-1/VIII, яким, посилаючись на ст.8-2, 8-3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" і висновок Черкаської обласної державної адміністрації, вирішив приєднати територіальну громаду села Сигнаївка Сигнаївської сільської ради до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади Шполянського району Черкаської області з центром у місті Шпола. Також визначив, що є правонаступником всього майна, прав та обов`язків сільської ради. Затвердив план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади, підписаний секретарем міської ради Т.Каландирцем.

Згідно зі вказаним Планом вирішено після отримання висновку Черкаської обласної державної адміністрації винести на розгляд сесії Шполянської міської ради та Сигнаївської сільської ради рішення "Про добровільне приєднання територіальної громади села Сигнаївка до Шполянської міської об`єднаної територіальної громади". Також внести зміни до Статуту відповідача 2. Провести реорганізацію Сигнаївської сільської ради та її виконавчого комітету. Розробити план працевлаштування осіб, які внаслідок об`єднання можуть втратити робочі місця. Провести інвентаризацію власності.

Розпорядженням Кабінет Міністрів України від 06.05.2020 року №54-р затвердив Перспективний План формування територій громад Черкаської області, який передбачає, що Сигнаївська територіальна громада Шполянського району повинна ввійти до Шполянської (код н/п 7125710100), яка вважається спроможною, з центром у місті Шпола.

Разом з тим, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено про порушення його права при прийняття відповідачами оскаржуваних рішень та вказані рішення відповідають нормам права.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України "Про органи місцевого самоврядування" від 21.05.97 №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР), Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII (надалі - Закон №157-VIII).

Згідно з підпункту 6 статті 4 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.

Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Оскаржувані рішення відповідають перспективному плану, затвердженому вказаному вище розпорядженню Уряду України від 06.05.2020 №54-р, що є чинним на час вирішення спору.

Порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульований нормами Розділу II-1 вказаного Закону.

Відповідно до статті 8-1 Закону №157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися.

Сільська, селищна, міська рада об`єднаної територіальної громади на наступній сесії розглядає пропозицію щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та за результатами розгляду приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади або про відмову в наданні такої згоди.

З аналізу вищезазначених норм права вбачається, що територіальна громада має право приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною, якщо вона є суміжною та входить до неї згідно з перспективним планом формування територій громад відповідної області. Процедура приєднання передбачає у т.ч. етапи: ініціювання приєднання, вивчення пропозицій об`єднання, громадське обговорення такої ініціативи, розгляд на сесії щодо надання згоди на відповідне приєднання, розгляд її об`єднаною територіальною громадою та прийняття нею рішення про згоду або відмову в такому приєднанні.

Згідно з частини 1 статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Отже, для належної правової оцінки дотримання процедури ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад має значення суб`єкт такої ініціативи. У заявлених спірних правовідносинах таким суб`єктом є члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи, що підтверджується згаданим вище протоколом від 24.12.2019.

Відповідно до статті 9 Закону ЗУ №280/97-ВР члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов`язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Згідно статті 13 Закону №280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як прийняття рішень про об`єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об`єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них, з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами, а також прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених цим Законом, згідно з пунктами 21, 41 і 47 ч.1 ст. 26 Закону №280/97-ВР.

Порядок підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади визначений ст.8-2 Закону №157-VIII.

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об`єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади повинні, зокрема, містити:

1) найменування територіальної громади, яка має намір приєднатися, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) найменування об`єднаної територіальної громади, до складу якої є намір приєднатися;

3) план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

Питання про схвалення проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їхній розгляд.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

У разі прийняття сільською, селищною радою рішення про приєднання до об`єднаної територіальної громади голова сільської, селищної об`єднаної територіальної громади звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася, в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у разі його відповідності висновку, передбаченому частиною п`ятою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Отже, законом встановлені вимоги до змісту, процедури та строків для ухвалення рішення щодо приєднання до об`єднаної територіальної громади. Таке рішення повинне бути схвалене не пізніше 30-дня з дня внесення його на розгляд сесії відповідної ради. Громадське обговорення передбачене законом виключно щодо рішення суб`єкта ініціювання про приєднання відповідної територіальної громади та не передбачене для остаточних рішень громад після отримання позитивного висновку відповідної обласної державної адміністрації.

З приводу доводів позивача про порушення оскаржуваними рішеннями вимог ч. 10 ст.46 Закону №280/97-ВР , колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частини 10 статті 46 Закону №280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Тобто вказана норма передбачає присічні строки для виконання обов`язку довести до відома депутатів і населення рішення про скликання сесії ради.

Колегією суддів під час розгляду даної справи не встановлено про порушення строків доведення до відома депутатів і населення відповідачів про скликання сесій, на яких прийняті оскаржувані рішення.

Так, відповідно до вищезазначеного протоколу засідання сесії відповідача 2 від 30.01.2020 у її роботі брали участь 14 депутатів, що відповідає всій кількості обраних. Відповідно, з дати обговорення ініціативи членів територіальної громади відповідача 2 - 24.12.2019 до дати ухвалення оскаржуваного рішення - 30.01.2020 пройшла достатня тривалість часу, з урахуванням вимог ст.8-2 Закону №157-VIII.

Оскільки рішення, ухвалені щодо змін порядку громадського обговорення відповідача-2 та за його безпосереднім наслідком, не заявлені предметом спору, суд не уповноважений відповідно до вимог ст. 9 КАС України надавати їм оцінку, а відповідні доводи щодо їх незаконності є непідтвердженими належними та допустимими доказами.

Отже, оскаржувані рішення відповідають вказаним вимогам ст.8-2 Закону №157-VIII щодо змісту та порядку ухвалення. Черкаська обласна державна адміністрація затвердила згаданий вище висновок про відповідність проекту рішення відповідача 2 вимогам Конституції України та законам України, що не оспорений та чинний на час вирішення спору.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №157-VIII Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

Статтею 11 Закону №157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Перспективний План формування територій громад Черкаської області затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 травня 2020 року №541-р і передбачає, що Сигнаївська територіальна громада Шполянського району повинна ввійти до Шполянської (код н/п 7125710100), що вважається спроможною, з центром у місті Шпола. Станом на час звернення позивача зі вказаним позовом це розпорядження Уряду є чинним та не оскаржене, а отже, підлягає виконанню. Тому заявлений позивачем спосіб судового захисту не є ефективним, бо не забезпечить відновлення стверджуваного права.

Так, судом першої інстанції звернуто увагу, що в даному випадку позивачем не доведено про порушення його прав при поданні позовної заяви.

Відповідно до ст. 6 Закону №280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно зі ст. 8 Закону №280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.

Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Сільські, селищні, міські ради відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону №280/97-ВР є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільський, селищний, міський голова відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 42 Закону №280/97-ВР забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади. Згідно з п. 14 ч. 4 вказаної статті Закону представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства

Крім того відповідно до п. 15 ч. 4 ст. 42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

На час звернення ОСОБА_4 , який не є стороною по справі, із заявою до позивача у ЄДРПОУ щодо відповідача-2 внесений запис про дострокове за власним бажанням припинення ним повноважень сільського голови з 24.12.2019 року.

Згідно з ч. 2 ст. 42 Закону №280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану".

Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.

Повноваження сільського, селищного, міського голови згідно з п. 1 ч. 1 ст. 79 Закону №280/97-ВР вважаються достроково припиненими у разі його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови.

Згідно з ч. 2 ст. 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Відповідно до п. 1 ч. 11 ст. 79 Закону №280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади з підстав, зазначених у пунктах 1, 2, 5, 6 частини першої цієї статті, - з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що твердження позивача, що оскаржувані рішення порушують права позивача, який представляє інтереси ОСОБА_4 , є не обґрунтовані.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 28.11.2013 №12-рп/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Як вбачається з матеріалів справи, що 09.07.2020 року до ГО "Ошукані українці" звернувся ОСОБА_4 , який не є членом ГО, з письмовою заявою про звернення до суду з даним позовом, після ознайомлення із постановою Верховного Суду від 15.04.2020 року по справі №23400/4969/18.

Водночас, законом встановлено можливість звернення до суду громадських організацій за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, яка передбачає, що такі особи можуть і самостійно звернутися до суду з таким позовом, проте у цьому випадку належить встановити факт порушення їхніх прав, свобод чи інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Згідно з ч.ч. 1, 3 ст.1 Закону України від 22 березня 2012 року Закону №4572-VI "Про громадські об`єднання" (далі - Закону №4572-VI) громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Відомості про мету (цілі) та напрями діяльності громадського об`єднання має містити його статут (ст.11 Закону №4572-VI).

Статтями 1 та 21 Закону №4572-VI громадським організаціям надано право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами. При цьому, право громадських організацій на звернення до суду із відповідними позовами у розумінні пункту другого частини першої статті 21 Закону №4572-VI є загальною прерогативою та обмежено певними категоріями правовідносин, з якими безпосередньо пов`язана статутна діяльність громадських організацій, та законодавством, яке безпосередньо регулює відповідні правовідносини.

Закон України "Про громадські об`єднання" не передбачає право громадських об`єднань на звернення до суду за захистом інтересів інших осіб, у тому числі і засновників таких об`єднань, органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Відсутні такі положення і в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні". Правові підстави для звернення громадських організацій до адміністративного суду за захистом суспільних інтересів або спільних інтересів територіальної громади, у правовідносинах, що пов`язані зі створенням об`єднаних територіальних громад, чинним законодавством наразі не визначені.

Оскільки оскаржувані рішення не регулюють правовідносин, що стосуються діяльності позивача, та виникли вони в часі до створення позивача (за півроку), суд дійшов висновку, що спірні правовідносини не порушують його прав чи охоронюваних законом інтересів.

У заявленому спорі не доведено, що правовий інтерес позивача відповідає правовому інтересу територіальних громад, рішення органів місцевого самоврядування яких він оспорює.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово акцентує увагу, що "ефективний засіб правового захисту" у розумінні ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).

ЄСПЛ у деяких справах за участю громадських організацій зазначає, що у випадках коли предметом розгляду є у значній мірі захист спільних інтересів, "спір", порушений асоціацією, має розглядатись в контексті статті 6 § 1 Конвенції (справа "Л`Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії" (L'Erabliиre A.S.B.L. v. Belgium) від 24 лютого 2009 року, справа "Національна група інформації та протидії заводу "Мелокс" - Група "Ні заводу "Мелокс" та змішаному оксидному паливу" проти Франції (Collectif national d'information et d'opposition а l'usine Melox - Collectif Stop Melox et Mox v. France №75218/01, 28.03.2006).

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №18-рп/2004 термін "порушене право", який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним); у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим, тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було конкретним, персоналізованим і обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З аналізу норм права та практики Верховного Суду викладено у постанові від 28 серпня 2020 року у справі №431/4716/17 колегія суддів дійшла висновку, що ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами України, а, отже, й наділені у передбачених законодавством випадках правом на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються індивідуально-виражені права позивача.

Водночас право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №687/1539/16-а, від 4 лютого 2020 року у справі №320/7969/17 та від 24 квітня 2020 року у справі №766/7173/17.

З аналізу матеріалів справи та норм права, колегія суддів доходить висновку, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції.

При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

На підставі викладеного, керуючись 34, 242, 243, 246, 308, 311, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Громадської організації Ошукані українці - залишити без задоволення .

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Г. В. Земляна

Судді: Є. І. Мєзєнцев

В. В. Файдюк