Ухвала

від 25.02.2021 по справі 0940/2301/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

25 лютого 2021 року

Київ

справа №0940/2301/18

адміністративне провадження №К/9901/20508/19

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желтобрюх І. Л. (суддя-доповідач),

суддів: Бившевої Л. І., Блажівської Н. Є., Васильєвої І. А., Гімона М. М., Гончарової І. А., Гусака М. Б., Дашутіна І. В., Олендера І. Я., Пасічник С. С., Усенко Є. А., Ханової Р. Ф., Хохуляка В. В., Шишова О. О., Юрченко В. П., Яковенка М. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства Укрнафта на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року (головуючий суддя Панікар І. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року (колегія суддів у складі: головуючого судді Гуляка В. В., суддів Ільчишин Н. В., Коваля Р. Й.) у справі № 0940/2301/18 за позовом Публічного акціонерного товариства Укрнафта до Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області про визнання протиправним і скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

КОРОТКИЙ ВИКЛАД ІСТОРІЇ СПРАВИ

Стислий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2018 року Публічне акціонерне товариство Укрнафта (далі - ПАТ Укрнафта , Товариство) звернулося до суду з позовом до Пнівської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області (далі - Сільська рада) про визнання протиправним і скасування рішення цієї ради від 26 червня 2018 року № 3-24/2018 Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради (далі - оскаржуване рішення).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач наголошував на тому, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, незважаючи на те, що під час його прийняття відповідач не дотримав регуляторної процедури, передбаченої Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 1160-IV; тут і далі - у редакції, чинній на час спірних правовідносин), зокрема не оприлюднено проєкту регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу в друкованих засобах масової інформації, що є порушенням вимог статті 57 Конституції України, статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Стислий зміст рішень і обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 14 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року, відмовив Товариству в задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що Сільська рада не порушувала приписів Закону № 1160-IV в частині дотримання обов`язкової регуляторної процедури під час розробки та прийняття акта з огляду на те, що пунктом 3 Розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 7 грудня 2017 року № 2245-VIII Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році (далі - Закон № 2245-VIII) установлено, що у 2018 році положення Закону № 1160-IV не застосовуються до рішень про встановлення місцевих податків і зборів, прийнятих органами місцевого самоврядування.

За встановленими судами попередніх інстанцій обставинами справи 26 червня 2018 року Сільська рада прийняла рішення № 3-24/2018 Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності) на 2019 рік на території, що перебуває у підпорядкуванні Пнівської сільської ради , яке набрало чинності з 1 січня 2019 року.

Пунктом 1 цього рішення встановлено на території Сільської ради ставки земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання, на 2019 рік (згідно з додатком), а пунктом 2 рішення визначено оприлюднити його зміст на офіційному вебсайті Сільської ради або на дошці оголошень Сільської ради.

Згідно з додатком до рішення в частині Землі промисловості (код 11.01) для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, встановлено ставку земельного податку для юридичних і фізичних осіб у розмірі 12 % від нормативної грошової оцінки землі.

При відмові в задоволенні позову Товариства суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки за приписами Закону № 2245-VIII до рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів вимоги Закону № 1160-IV у 2018 році не застосовуються, то Сільська рада не була зобов`язана дотримуватися обов`язкової регуляторної процедури під час розробки та прийняття спірного рішення. Установивши, що на території, яка перебуває у підпорядкуванні Сільської ради, відсутні друковані засоби масової інформації, суди також визнали, що це унеможливлювало оприлюднення відповідачем оскаржуваного рішення в установленому законом порядком і такий був правомірно оприлюднений на офіційному вебсайті Сільської ради.

Стислий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи, що вони ухвалені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалені цими судами рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

У касаційній скарзі її заявник насамперед наголошує на тому, що суди не врахували приписів частини дванадцятої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до якої акти органів місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом № 1160-IV. Отже, оскільки оскаржуване рішення є регуляторним актом, на переконання скаржника, недотримання відповідачем обов`язкової регуляторної процедури під час його розробки, прийняття й оприлюднення в офіційних друкованих засобах масової інформації безперечно свідчить про протиправність спірного рішення. Крім того, заявник касаційної скарги наголошував на тому, що при прийнятті оскаржуваного рішення Сільська рада не зазначила в ньому про застосування до земельних ділянок, на яких здійснюється видобуток корисних копалин, пункту 284.4 статті 284 Податкового кодексу України (щодо пільг зі сплати плати за землю; далі - ПК України). Заявник також стверджував, що відповідач не визнав такими, що втратили чинність, свої попередні рішення щодо плати за землю, а тому вони продовжували діяти в період спірних правовідносин.

Позиція інших учасників справи

Правом на подання відзиву на касаційну скаргу відповідач не скористався. Згідно з письмовими поясненнями, наданими відповідачем у суді першої інстанції, в оскаржуваному рішенні Сільською радою був визначений порядок його оприлюднення, а саме розміщення на офіційному вебсайті Сільської ради та дошці оголошень.

Рух касаційної скарги

Верховний Суд ухвалою від 31 липня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства Укрнафта на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року в справі № 0940/2301/18.

Верховний Суд ухвалою від 16 січня 2020 року призначив справу до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні з повідомленням сторін на 29 січня 2020 року.

Підстави передачі справи на розгляд судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Під час касаційного розгляду справи колегія суддів установила, що при вирішенні спору суди попередніх інстанцій застосували до спірних правовідносин Закон № 2245-VIII, у зв`язку із чим вважали, що під час ухвалення оскаржуваного рішення норми Закону № 1160-IV не поширювалися на правовідносини, пов`язані із процесом прийняття рішень про встановлення місцевих податків і зборів.

Таке правозастосування було викладене й у постанові Верховного Суду від 21 травня 2019 року (справа № 804/2375/18, провадження № К/9901/10198/19). У цій постанові Верховний Суд дійшов таких висновків: 7 грудня 2017 року прийнято Закон № 2245-VIII, згідно з яким у 2018 році не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 ПК України та Закону № 1160-IV. З урахуванням зазначеного Верховний Суд визнав, що до оскаржуваного рішення вимоги зазначених положень у спірний період не застосовуються. Верховний Суд зауважив, що прийняття Закону № 2245-VIII, яким внесені зміни до ПК України в частині ставки податку та порядку прийняття та оприлюднення органами місцевого самоврядування рішень про встановлення місцевих податків та зборів (незастосування підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України) цілком узгоджується зі статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка, серед іншого, визначає право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. Відтак, за висновком Суду, внесення змін до ПК України та механізму прийняття органами місцевого самоврядування рішень щодо місцевих податків слід вважати законним втручанням держави у мирне володіння майном особи .

Під час аналізу стану правового регулювання цього виду правовідносин і судової практики щодо них колегія суддів з`ясувала, що законами України від 24 грудня 2015 року № 909-VIII та від 20 грудня 2016 року № 1791-VIII Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень (далі - Закон № 1791-VIII) у 2016 та 2017 роках відповідно були установлені аналогічні приписи щодо непоширення до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів вимог підпункту 4.1.9 пункту 4.1 і пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 ПК України та Закону № 1160-IV.

Водночас під час розгляду справ про скасування податкових повідомлень-рішень, якими платникам податку визначено податкові зобов`язання з податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, Верховний Суд у постановах від 24 квітня 2018 року (справа № 803/1307/17, провадження № К/9901/927/17) та від 8 травня 2018 року (справа № 825/1403/17, провадження № К/9901/4267/18) підтримав позицію податкового органу й визнав за можливе застосування до спірних правовідносин положень Закону України від 24 грудня 2015 року № 909-VIII, яким було зупинено у 2016 році вимоги деяких статей ПК України та Закону № 1160-IV до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів.

У межах дослідження правомірності застосування судами до правовідносин, що виникли між сторонами, приписів Закону № 1791-VIII Верховний Суд у постанові від 21 жовтня 2019 року (справа № 2040/7667/18, провадження № К/9901/14726/19) констатував, що вказаним Законом було зупинено дію підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 ПК України та Закону № 1160 -IV до прийнятих у 2017 році рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів. Касаційний суд визнав, що сам цей Закон узгоджується з нормами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та з практикою Європейського суду з прав людини.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд і в постанові від 9 липня 2019 року (справа № 766/10437/17, провадження № К/9901/63116/18), де досліджував, серед іншого, правомірність застосування органом місцевого самоврядування положень Закону № 1791-VIII до свого рішення про встановлення ставок місцевих податків.

Верховний Суд у постанові від 18 червня 2019 року (справа № 460/2565/18, провадження № К/9901/11552/19) указав, що прийняття Закону № 1791-VIII, яким внесені зміни до ПК України в частині порядку прийняття та оприлюднення органами місцевого самоврядування рішень про встановлення місцевих податків та зборів (незастосування підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України) є правомірним, таким, що узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини та є законним втручанням держави у мирне володіння майном особи.

Отже, ухваленням законів на кожний наступний бюджетний рік законодавець обмежував дію низки норм і принципів податкового права щодо платників деяких категорій податків.

Спори платників податків щодо оскарження як нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, так і прийнятих на їх виконання податкових повідомлень-рішень, що були передані на розгляд суду, колегії суддів палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду вирішували на користь податкового органу із застосуванням правової конструкції, подібної до наведеної.

Верховний Суд раніше вже здійснив спробу відступити від такої практики та ухвалою від 11 грудня 2018 року справу № 825/1496/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень передав на розгляд судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду.

За результатами розгляду зазначеної справи судова палата дійшла таких висновків:

Положення підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України (принцип стабільності податкового законодавства) породжує у платників податків обґрунтовані законні очікування щодо майна (податку), який підлягає (або не підлягає) сплаті в наступному податковому періоді, за умови збереження або відчуження власного майна. Виходячи із цього, хоча й платник податків не має права на позов про скасування законодавчих змін, однак може скористатися можливістю захистити, на його думку, порушене право та інтереси з огляду на доведеність чи реальність такого порушення, в іншій спосіб, зокрема, пред`явленням позову про відшкодування шкоди. У цьому випадку судова палата констатувала, що позивач не скористався правом звернення до суду з позовом про оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким, зокрема, керувався відповідач, приймаючи податкові повідомлення-рішення.

Хоча держава, володіючи податковим суверенітетом, має право встановлювати норми, змінювати та скасовувати раніше встановлені нею норми поведінки, проте у неї відсутні гарантії чи імунітет від вимог щодо відшкодування шкоди (якщо заподіяння таких буде доведене) платникам податків, які виникли у зв`язку з порушенням їхніх законних очікувань через такі дії чи рішення органів державної влади.

За вказаних обставин судова палата констатувала, що, можливо, у вказаній справі й порушено вказаний принцип, однак це само собою не може бути підставою для визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень (контролюючого органу) та для скасування податкових повідомлень-рішень, при винесенні яких відповідач дотримав приписів частини другої статті 2 КАС України.

Навіть за наявності порушення принципу стабільності прийняттям радою рішення на виконання норм Закону № 909-VІІІ (оскарження якого на предмет правомірності, законності не здійснене) без участі контролюючого органу в процесі внесення змін до порядку застосування пільги зі сплати податку до об`єкта оподаткування, враховуючи чинність такого рішення ради на час прийняття відповідачем податкових повідомлень-рішень, судова палата погодилася з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України .

Отже, з огляду на те, що предметом розгляду в справі № 825/1496/17 були податкові повідомлення-рішення, а не рішення органу місцевого самоврядування, судова палата не знайшла за можливе здійснити відступ від попередньої практики щодо незастосування у правовідносинах положень, установлених підпунктом 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 ПК України, та задовольнити позовні вимоги позивача.

У справі, що розглядається, предметом оскарження є саме рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків (зборів).

Для вирішення питання щодо наявності підстав до відступу від висновків Верховного Суду, викладених у деяких з перелічених постанов, щодо можливості застосування обмежувальних законів, які визнані такими, що повністю узгоджуються з приписами статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ухвалою від 12 лютого 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду передав справу на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі статей 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

Здійснюючи розгляд справи, судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів виявила, що колегія суддів цієї судової палати під час розгляду справи № 357/14346/17 за позовом Товариства з додатковою відповідальністю Узинський цукровий комбінат до Узинської міської ради Білоцерківського району Київської області, третя особа - Білоцерківська об`єднана державна податкова інспекція Головного управління ДФС у Київській області, про визнання незаконним та скасування пункту 2.3 рішення від 11 липня 2017 року Про встановлення місцевих податків і зборів на 2018 рік , дійшла висновку про необхідність відступити від висновку судової колегії у складі іншої палати Верховного Суду, викладеного в постанові від 4 травня 2020 року в справі № 809/276/18, у зв`язку із чим ухвалою від 12 червня 2020 року передала справу на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду.

Підставою для передачі справи на розгляд об`єднаної палати став неоднаковий підхід до застосування норм права у подібних правовідносинах колегіями суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав та судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду. Зокрема, у постанові від 4 травня 2020 року в справі № 809/276/18 колегія суддів зазначила, що законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення. Ураховуючи те, що оскаржуване рішення було розміщено на дошці оголошень і на офіційному сайті сільради, але не було опубліковане в засобах масової інформації в порядку, визначеному законодавством, суд дійшов висновку, що таке рішення є нечинним.

Застосування норм права в подібних правовідносинах об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду

За наслідками розгляду справи № 357/14346/17 об`єднана палата Касаційного адміністративного суду вирішила відступити від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленій постанові Верховного Суду від 4 травня 2020 року в справі № 809/276/18, постановою від 2 грудня 2020 року скасувала рішення судів попередніх інстанцій та ухвалила нове рішення, яким відмовила в задоволенні позову Товариству.

Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду констатувала законність оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування з таких мотивів.

Законодавство безпосередньо пов`язує набрання чинності актом нормативно-правового характеру органу місцевого самоврядування з моментом його офіційного оприлюднення.

Принцип пропорційності має забезпечувати дотримання відповідного балансу між будь-якими зворотними наслідками, що можуть бути заподіяні правам, свободам або інтересам учасників правовідносин, а також поставленим цілям адміністративного договору. Принцип пропорційності передбачає: 1) використання засобів, пропорційних до переслідуваних цілей; 2) забезпечення через здійснені заходи чіткої рівноваги між публічними інтересами з правами та інтересами приватних осіб.

У межах цих правовідносин не було свавілля з боку відповідача, оскільки дії останнього щодо оприлюднення регуляторного акта відповідають установленим правилам спеціального порядку оприлюднення таких актів виходячи з комплексного аналізу статей 57, 58 Конституції України, частини четвертої розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1791-VIII, частини третьої розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 21 грудня 2016 року № 1797-VIII Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні (далі - Закон № 1797-VIII), частини п`ятої статті 59 Закону № 280/97-ВР і статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI Про доступ до публічної інформації (далі - Закон № 2939-VI).

Оприлюднення на офіційному вебсайті міської ради такого акта про затвердження, зокрема, ставок місцевих податків і зборів вважається офіційним оприлюдненням і пов`язується з моментом набрання ним чинності. Фактично в цьому разі відсутнє виключення нормотворчих процедур щодо встановлення місцевих податків і зборів з-під дії таких основоположних принципів податкового законодавства, як стабільність і публічність. Законодавець за посередництвом прикінцевих положень не мав за мету призупинити дію принципів податкового законодавства, а керувався легітимною метою забезпечення збалансованості бюджетних надходжень і покращення інвестиційного клімату в Україні.

Прийняття Закону № 1791-VIII, який уніс зміни до ПК України в частині ставки податку та порядку прийняття та оприлюднення органами місцевого самоврядування рішень про встановлення місцевих податків та зборів (незастосування підпункту 12.3.4 пункту 12.3, пункту 12.5 статті 12 ПК України) узгоджується зі статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Захист власності), яка, серед іншого, визначає право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Отже, згідно з висновком об`єднаної палати на рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів також не поширюються у 2017 році положення Закону № 1160-IV щодо офіційного оприлюднення в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації.

Отже, внесення змін до ПК України та механізму прийняття рішень щодо місцевих податків органами місцевого самоврядування було визнане законним втручанням держави у мирне володіння майном особи та таким, що узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини.

За таких обставин оскаржуване рішення міської ради про встановлення місцевих податків і зборів було прийняте з урахуванням публічного інтересу щодо гарантування збалансованості бюджетних надходжень, покращення інвестиційного клімату в Україні для забезпечення ефективної реалізації поточних завдань і функцій держави. Таким чином, відсутнє втручання держави в майнові права, воно є законним і пропорційним указаній легітимній меті.

ПІДСТАВИ ТА МОТИВИ ДЛЯ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД ОБ`ЄДНАНОЇ ПАЛАТИ

Мотиви, які лежать в основі постанови об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду

Згідно із частиною дванадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом № 1160-IV.

Приписи статті 1 Закону № 1160-IV визначають, що регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

У Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України, проаналізувавши функції та повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Акти органів місцевого самоврядування про затвердження, зокрема, ставок місцевих податків і зборів є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються в порядку, установленому Законом № 1160-IV.

З наведеними мотивами об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду погодитися не можна.

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (стаття 1 Конституції України). Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Статтею 8 Основного Закону кожному гарантовано, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Відповідно до частин другої, третьої статті 22 Основного Закону конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Так, зокрема, кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними (стаття 57 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина перша статті 144 Конституції України встановлює, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, регулює ПК України (тут і далі - у редакції, чинній на час спірних правовідносин). Він, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків та зборів, а також відповідальність за порушення податкового законодавства

Частина друга статті 5 ПК України закріплює пріоритет податкового законодавства й імперативно визначає, що у разі, якщо поняття, терміни, правила та положення інших актів суперечать поняттям, термінам, правилам та положенням цього Кодексу, для регулювання відносин оподаткування застосовуються поняття, терміни, правила та положення цього Кодексу.

Отже, ПК України містить спеціальні юридичні норми, що регулюють спірні правовідносини, і має пріоритет у застосуванні до правовідносин з питань оподаткування.

Стаття 4 ПК України встановлює галузеві принципи оподаткування, дотримання яких є обов`язком усіх учасників податкових правовідносин. Серед них, зокрема: загальність оподаткування; рівність усіх платників перед законом; презумпція правомірності рішень платника податку в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу; стабільність, відповідно до якого зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніше як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року; єдиний підхід до встановлення податків та зборів - визначення на законодавчому рівні усіх обов`язкових елементів податку. У цій статті ПУ України визначено, що загальнодержавні, місцеві податки та збори, справляння яких не передбачено цим Кодексом, сплаті не підлягають (пункт 4.2 статті 4) та приписано Верховній Раді України, а також Верховній Раді Автономної Республіки Крим, сільським, селищним, міським радам та радам об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад у межах їх повноважень, визначених Конституцією України та законами України, встановлення і скасування податків та зборів, а також пільг їх платникам здійснювати відповідно до цього Кодексу (пункт 4.4 статті 4).

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо податків та зборів регламентовані статтею 12 ПК України.

Так, зокрема, за приписами пункту 12.3 цієї статті сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів. Встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному цим Кодексом (пункт 12.3.1). При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов`язково визначаються об`єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов`язкові елементи, визначенні статтею 7 цього Кодексу з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору (пункт 12.3.2).

За вимогами пункту 271.2 статті 271 ПК України, яка міститься саме в розділі XII цього Кодексу, рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Згідно із загальною нормою пункту 12.3.4 рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

У разі якщо сільська, селищна, міська рада або рада об`єднаних територіальних громад, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, що є обов`язковими згідно з нормами цього Кодексу, такі податки до прийняття рішення справляються виходячи з норм цього Кодексу із застосуванням їх мінімальних ставок, а плата за землю справляється із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю (пункт 12.3.5 цієї статті).

Пункт 12.5 статті 12 ПК України додатково закріплює, що офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті.

Відповідно до пункту 12.5 статті 12 ПК України офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регламентує Закон № 280/97-ВР.

Так, відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно із частиною п`ятою цієї статті акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Частина одинадцята цієї статті визначає, що акти (без зазначення їх виду) органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону № 2939-VI. Проєкти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом № 2939-VI, крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проєкти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Щодо актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, то вони, за приписами частини дванадцятої цієї статті, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом № 1160-IV. Отже, ця норма відсилає до норм законодавства, які є спеціальними для цього виду правових норм.

Аналіз повноважень ради був предметом тлумачення Конституційного Суду України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009. Зокрема, абзацом третім пункту 4.1 цього рішення повноваження Ради щодо встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом (пункт 24), прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг щодо місцевих податків і зборів (пункт 28), встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету (пункт 29), затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад (пункт 35), та повноваження, визначені частиною другою статті 18 Декрету Кабінету Міністрів України Про місцеві податки і збори , віднесені до повноважень у галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері, закріплених у частині першій статті 26 Закону, що узгоджується з приписами частини дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР.

Згідно з преамбулою Закон № 1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України (стаття 1 Закону №1160-IV).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб 'єктами господарювання.

Відповідно до частин першої та другої статті 8 Закону № 1160-IV, яка регламентує порядок підготовки аналізу регуляторного впливу, щодо кожного проєкту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Стаття 9 Закону № 1160-IV регламентує порядок оприлюднення проєктів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій.

За приписами частини п`ятої статті 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніше як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Стаття 13 Закону № 1160-IV визначає способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності. Так, повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проєкт регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проєкту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проєкту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проєкту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Порядок здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування регламентує розділ VI Закону № 1160-IV (статті 31- 38), зокрема особливості оприлюднення проєктів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, з метою одержання зауважень і пропозицій, визначено статтею 35 Закону № 1160-IV.

Згідно зі статтею 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проєкт регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Підстави передачі справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду

Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України Про судоустрій та статус суддів ).

За приписами частини другої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.

Ключовим питанням спору як у справі, що розглядається, так і в справі №357/14346/17, вирішеній об`єднаною палатою, є встановлення правової природи оскаржуваних актів органів місцевого самоврядування, а також застосовність до спірних правовідносин законів України про внесення змін до ПК України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 та 2018 роках відповідно.

Оскільки наразі справа перебуває на розгляді судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду і така палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, єдиним можливим процесуальним наслідком такої незгоди є передача справи на розгляд до об`єднаної палати.

Позиція об`єднаної палати полягає в тому, що оприлюднення на офіційному вебсайті регуляторного акту про затвердження положень та ставок місцевих податків і зборів вважається офіційним оприлюдненням та пов`язується з моментом набрання чинності таким актом. На обґрунтування цієї позиції об`єднана палата посилається на статтю 15 Закону № 2939-VI та статтю 22 Закону України Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації .

Такий підхід може бути прийнятним за умови визнання рішення органу місцевого самоврядування щодо встановлення місцевих податків і зборів як правовстановлювального нормативно-правового акта, що не є регуляторним актом у розумінні Закону № 1160-IV і до якого не застосовуються вимоги цього Закону.

Відповідно до пункту 12.5 статті 12 ПК України офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами.

Такий підхід був застосований колегією суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в постанові від 13 березня 2019 року в справі № 712/8985/17 (провадження № К/9901/49333/18).

Велика Палата Верховного Суду сформувала та послідовно застосовує позицію, за змістом якої повноваження органів влади є законодавчо визначеними, а суд діє згідно з принципом jura novit curia ( суд знає закони ). Велика Палата Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладений обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи з фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору (п. 84, 86 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 грудня 2019 року в справі № 917/1739/17 (провадження № 12-161гс19).

Правовий висновок Верховного Суду в постанові від 2 грудня 2020 року щодо кваліфікації як регуляторних актів органів місцевого самоврядування про затвердження, зокрема, ставок місцевих податків і зборів не відповідає критеріям юридичної визначеності та якості закону.

Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Дія вказаного принципу проявляється не лише в чіткості та зрозумілості закону, а й у процесі його правозастосування.

Велика Палата Верховного Суду акцентує увагу на тому, що елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, має характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.

Такий підхід наведений у постановах від 28 лютого 2018 року в справі № 800/284/17, від 22 травня 2018 року в справі № 800/474/16 (П/9901/197/18), від 7 листопада 2018 року в справі № 214/2435/17, від 12 грудня 2018 року в справі № 703/1181/16-ц, від 3 липня 2019 року в справі № 127/2209/18.

У Рішенні Конституційного Суду України в справі від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005 міститься висновок про те, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі .

У практиці Європейського суду з прав людини виокремлені критерії юридичної визначеності та якості закону.

На думку Європейського суду з прав людини, поняття якість закону означає, що національне законодавство має бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права (див. mutatis mutandis рішення у справах C. G. та інші проти Болгарії (C. G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39; Олександр Волков проти України (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, п. 170).

Отже, згідно з критеріями юридичної визначеності та якості закону положення закону мають бути достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні, щоб особа мала можливість скерувати свою поведінку. Уведене державою законодавство, на підставі якого відбувається втручання в мирне володіння майном, має бути чітким, зрозумілим та передбачуваним для громадян.

Як також наголосив Європейський суд з прав людини в рішення у справі Суханов та Ільченко проти України (заяви № 68385/10 та № 71378/10), перша і найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу полягає в тому, що будь-яке втручання органів влади у право мирно володіти своїм майном має бути законним і переслідувати законну мету в інтересах суспільства . Будь-яке втручання має бути пропорційним переслідуваній меті. Іншими словами, має бути досягнуто справедливого співвідношення між інтересами суспільства і вимогами щодо захисту прав людини.

Принцип належного урядування передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи мають діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах Беєлер проти Італії [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I; Онер`їлдіз проти Туреччини [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII; Megadat.com S.r.l. проти Молдови (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72; Москаль проти Польщі (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51).

У рішенні у справі Рисовський проти України Європейський суд з прав людини вказав на те, що принцип належного урядування , зокрема, передбачає, що на державні органи покладений обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не можуть мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, п. 70).

Принцип належного урядування , як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі Москаль проти Польщі (Moskal v. Poland), п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що само собою суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (рішення у справі Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74).

Зокрема, на державні органи покладений обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах Лелас проти Хорватії (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74; Тошкуце та інші проти Румунії (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах Онер`їлдіз проти Туреччини (Oneryildiz v. Turkey), п. 128; Беєлер проти Італії (Beyeler v. Italy), п. 119).

Верховний Суд при формулюванні висновків про відповідність оскаржуваних актів суб`єктів владних повноважень визначеним у частині другій статті 2 КАС України критеріям оцінює правильність застосування норм матеріального та процесуального права, відповідність установленим обставинами справи.

Такий підхід закріплений у постанові від 25 червня 2019 року в справі № 9901/12/19.

Щодо цього в постанові від 19 червня 2019 року в справі № 9901/539/18 Велика Палата Верховного Суду уточнила щодо відповідності критеріям, що оскаржуване рішення має бути прийняте на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано та пропорційно.

З позицій юридичної визначеності та якості закону при встановленні місцевих податків і зборів ідеться про правовстановлювальні нормативно-правові акти, оскільки орган місцевого самоврядування визначає порядок діяльності та процедуру, які регламентовані Податковим кодексом України, норми якого обов`язкові для виконання на місцевому рівні.

Установлення податку на майно, зокрема в частині плати за землю, є обов`язком місцевої ради, який має бути виконаний прийняттям відповідного рішення. Місцеві ради мають встановити відповідним рішенням місцевий податок і вирішити на власний розсуд питання про те, чи запроваджувати податок (і в яких розмірах) на майно, відмінне від земельної ділянки.

Водночас орган місцевого самоврядування з урахуванням особливостей своєї організаційної структури та розподілу повноважень між виконавчими органами ради, без шкоди для більш загальних законодавчих положень, має право досить вільно визначати, як виконувати відповідну функцію чи завдання.

Згідно із частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції та вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Наведений висновок узгоджується з основними принципами податкового законодавства, визначеними в статті 4 ПК України, які визначають зміст і спрямованість правового регулювання податкових правовідносин та мають застосовуватися як на стадії встановлення податків, їх основних елементів, при внесенні змін до окремих елементів податку, так і на стадії застосування норм, якими визначений обов`язок сплати податку.

Стаття 143 Конституції України закріпила право територіальної громади безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки та збори відповідно до закону.

Особливістю конституціоналізації податкових правовідносин місцевого самоврядування є те, що Конституція України передбачає можливість встановлення місцевих податків суб`єктами місцевого самоврядування на основі законів згідно з усіма вимогами ПК України.

Офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами.

Регуляторний акт є різновидом нормативно-правового акта, прийнятий відповідно до закону, спрямованим на регулювання відносин, які виникають між регуляторними органами (або іншими органами державної влади) та суб`єктами господарювання. Регуляторним актом може бути й інший офіційний письмовий документ, який відповідає встановленим законом ознакам.

Регуляторний акт має як загальні ознаки нормативно-правового акта, так і спеціальні, що вирізняють його з-поміж інших нормативно-правових актів. Спеціальними ознаками регуляторного акта є такі: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) регулює господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами та суб`єктами господарювання або адміністративних відносин між іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається з дотриманням особливих процедур підготовки, прийняття, відстеження його результативності та перегляду.

При визначенні акта регуляторним потрібно звертати увагу насамперед на відносини, що є предметом регулювання цього документа.

Державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання. Регулятивний вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які існують у законодавчо регульованій сфері, а також охоплює адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

Нормативно-правові акти з питань оподаткування місцевими податками та зборами не можуть бути віднесені до категорії регуляторних актів, оскільки регламентують сферу фінансових, податкових відносин, які не охоплюються господарськими чи адміністративними відносинами між регуляторними органами та суб`єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Установлення органами місцевого самоврядування нових чи зміна чинних податків і зборів матиме вплив на господарську діяльність суб`єктів господарювання. Водночас самі юридичні норми щодо оподаткування місцевими податками та зборами безпосередньо не врегульовують відповідні господарські відносини, а лише надають можливість суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності: фінансово підготуватися та корегувати планово-фінансові показники, зважити ризики тощо.

Іншою визначальною особливістю регуляторного акта є чітко врегульована законом процедура підготовки, прийняття, відстеження результативності та перегляду.

При встановленні місцевих податків і зборів законодавець щорічно намагається обмежити дію Закону № 1160-IV. Метою законодавця є спрощення порядку офіційного оприлюднення таких актів органів місцевого самоврядування, оскільки, зокрема, офіційні друковані видання є не в усіх органах місцевого самоврядування, а Україна взяла курс на масштабну цифровізацію всіх сфер життєдіяльності держави та суспільства.

Відповідно, за логікою законодавця, такі рішення органів місцевого самоврядування не є регуляторними актами в розумінні Закону № 1160-IV і частини дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР. До цих актів не застосовуються вимоги Закону № 1160-IV.

Правовий висновок у справі № 357/14346/17 передбачає правомірність оприлюднення на офіційному вебсайті міської ради такого акта про затвердження, зокрема, ставок місцевих податків і зборів, що вважається офіційним оприлюдненням та пов`язується з моментом набрання ним чинності. По суті йдеться про незастосування положень Закону № 1160-IV до такої спеціальної процедури.

Оскільки рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів можуть бути офіційно оприлюднені на офіційних сторінках у мережі Інтернет , то вони не є регуляторними актами в розумінні Закону № 1160-IV і частини дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР.

Наведене вказує на відсутність визначеної законом процедури прийняття регуляторного акта, що дозволяє кваліфікувати такий акт правовстановлювальним нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами виходячи з комплексного аналізу статей 57, 58 Конституції України, частини четвертої розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1791-VIII, частини третьої розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1797-VIII, частини п`ятої статті 59 Закону № 280/97-ВР і статті 15 Закону № 2939-VI.

У разі прийняття органами місцевого самоврядування рішень, положення яких передбачають внесення змін до чинних рішень виключно в частині зміни року або його виключення в назві рішення (безстрокове рішення), такі рішення також не будуть мати ознак регуляторного акта, а їх прийняття не потребуватиме застосування процедур, визначених Законом № 1160-IV.

Наведе можливе й у ситуації, коли орган місцевого самоврядування вирішив не змінювати ставки місцевих податків та/або зборів, пільги з їх сплати, а продовжити дію затверджених у поточному році рішень про встановлення місцевих податків і зборів.

До того ж Закон № 2939-VI не є релевантним до спірних правовідносин і не вирішує спір з огляду на таке. Цей Закон чітко встановлює строки оприлюднення нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії, до яких належить і рішення місцевих рад, та передбачає, що такі рішення підлягають оприлюдненню, зокрема, на сайті, невідкладно, але не пізніше 5 робочих днів з моменту їх затвердження.

Закон № 2939-VI, як декларує його преамбула, визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Тобто весь перелік правовідносин, які він регулює, покликаний задовольнити потребу суспільства в інформації, що становить його інтерес, і жодним чином не пов`язаний із порядком створення та набуттям чинності безпосередньо нормативно-правовими актами.

Те саме стосується Закону України від 23 вересня 1997 року № 539/97-ВР Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації , який визначає порядок всебічного й об`єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації та захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування, і є складовою частиною законодавства України про інформацію.

Так, згідно з пунктом 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації дійсно зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проєкти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частина друга статті 15 Закону № 2939-VI визначає, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного вебсайту така інформація оприлюднюється на вебсайті із зазначенням дати оприлюднення документа та дати оновлення інформації.

Отже, указана норма стосується строків обов`язкового, але не офіційного оприлюднення публічної інформації, і взагалі не визначає способів такого оприлюднення. Зазначення можливості оприлюднення на сайті, за умови його наявності, не є нормою закону, що визначає способи оприлюднення нормативно-правових актів, а лише вказує на додаткові заходи на виконання цього завдання. Указана норма взагалі не охоплює ситуації, за якої в розпорядника інформації відсутній офіційний вебсайт.

Щодо статті 22 Закону № 539/97-ВР, то вона містить перелік нормативно-правових актів (закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховного Суду України та Конституційного Суду України, рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові), який сам собою є достатнім спростуванням твердження про можливість підміни офіційного оприлюднення тим, яке наведене в цій статті ( публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування ). Жодної згадки про офіційний характер правових наслідків такої публікації, як передумови набрання ними чинності, норма не містить, як і не підміняє собою законодавчо встановленого порядку офіційного їх оприлюднення. До справи, що розглядається, указана норма взагалі не дотична, оскільки в цій справі фактів оприлюднення в офіційних виданнях не встановлено.

Відповідно до проведеного аналізу та встановлення чинного нормативно-правового регулювання спірних правовідносин його результати суд викладає у мотивувальній частині рішення, зазначаючи норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування, а також норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування (п. 5, 6 частини четвертої статті 246 КАС України).

Верховний Суд зауважує, що у правозастосовній практиці суди мають бути ефективним суб`єктом захисту конституційних прав громадян під час вирішення справ щодо соціального захисту, керуючись при цьому Конституцією та законами України, а тому не можуть самоусунутися від з`ясування законності тих підзаконних нормативно-правових актів, які поширюють свою дію на спірні правовідносини, оскільки саме застосування судом законодавчого акта є свідченням погодження суду з його законністю як регулятора суспільних відносин.

Так, у рішенні в справі Богатова проти України Європейський суд з прав людини встановив порушення вимог про незалежний та безсторонній розгляд справи заявника (порушення пункту 1 статті 6 Конвенції) з огляду на те, що твердження заявника про незаконність процедури голосування у парламенті було надалі розтлумачене як скарга на неконституційність відповідної постанови Парламенту. У такий спосіб суд ухилився від розгляду цього питання, залишивши його Конституційному Суду України, безпосереднього доступу до якого заявник не мав. Отже, Суд визнав, що перегляд справи заявника судом не був достатнім, а отже, не міг нейтралізувати відсутність процесуальної справедливості, яка існувала на попередніх стадіях національного провадження .

З використанням критеріїв юридичної визначеності та якості закону можна дійти висновків про те, яким чином мав бути застосований закон при визначенні правової природи актів органів місцевого самоврядування про затвердження, зокрема, ставок місцевих податків і зборів.

Наявність правової визначеності зумовлює довіру суспільства до діяльності держави, до судової системи, належне ставлення до права та закону. Відсутність правової визначеності, навпаки, спричиняє порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, руйнує основи правової системи.

Отже, з метою забезпечення усталеності та єдності судової практики судова палата вважає за необхідне відступити від правової позиції об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладеної в постанові від 2 грудня 2020 року в справі № 357/14346/17, у частині висновків про регуляторну природу оскаржуваних актів на користь позиції, що йдеться про правовстановлювальні нормативно-правові акти, що не є регуляторними актами в розумінні Закону № 1160-IV та на які не поширюються положення цього Закону щодо офіційного оприлюднення в друкованих засобах масової інформації відповідних рад.

З огляду на викладене справа підлягає передачі на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду.

Керуючись статтею 346 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Справу № 0940/2301/18 за позовом Публічного акціонерного товариства Укрнафта до Пнівської сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за скаргою Публічного акціонерного товариства Укрнафта на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року, передати на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя: І. Л. Желтобрюх

Судді: Л. І. Бившева

Н. Є. Блажівська

І. А. Васильєва

М. М. Гімон

І. А. Гончарова

М. Б. Гусак

І. В. Дашутін

І. Я. Олендер

С. С. Пасічник

Є. А. Усенко

Р. Ф. Ханова

В. В. Хохуляк

О. О. Шишов

В. П. Юрченко

М. М. Яковенко