Постанова

від 11.03.2021 по справі 480/3287/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 р.Справа № 480/3287/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Рєзнікової С.С.,

Суддів: Бегунца А.О. , Мельнікової Л.В. ,

за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.,

представника позивача: Бикової Р.Ю.,

представника відповідача: Миняйла Я.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Служби автомобільних доріг у Сумській області, Державної екологічної інспекції у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.03.2020 року, головуючий суддя І інстанції Савицька Н.В., вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, повний текст складено 06.03.20 року по справі № 480/3287/19

за позовом Служби автомобільних доріг у Сумській області

до Державної екологічної інспекції у Сумській області

про визнання протиправним та скасування наказу,направлення та припису,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Служба автомобільних доріг у Сумській області, звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Сумській області, в якому просив суд:

- визнати протиправними і скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Сумській області від 16.08.2019 №495-П "Про проведення позапланової перевірки" та направлення Державної екологічної інспекції у Сумській області на проведення позапланової перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства від 16.08.2019 №475/07.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачем зазначено про протиправність оскаржуваних рішень Державної екологічної інспекції у Сумській області.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду 05.11.2019 задоволено клопотання Державної екологічної інспекції у Сумській області та об`єднано в одне провадження адміністративну справу № 480/3287/19 за позовом Служби автомобільних доріг у Сумській області до Державної екологічної інспекції у Сумській області про визнання протиправними та скасування наказу і направлення з адміністративною справою № 480/3800/19 за позовом Служби автомобільних доріг у Сумській області до Державної екологічної інспекції у Сумській області про визнання протиправним та скасування припису. Розгляд справи ухвалено проводити за правилами загального позовного провадження з проведенням підготовчого засідання.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду 16.01.2020 зобов`язано Сумське обласне управління лісового та мисливського господарства у строк до 27.01.2020 надати суду інформацію щодо того, ким і коли було подано до Сумського обласного управління лісового та мисливського господарства Проект організації та розвитку лісового господарства Служби автомобільних доріг у Сумській області, який у подальшому, листом від 11.06.2019 №02-16/482, було направлено на погодження до Міністерства енергетики та захисту довкілля України, а також надати належним чином завірену копію Проекту організації та розвитку лісового господарства Служби автомобільних доріг у Сумській області та копію супровідного листа про направлення його до Міністерства енергетики та захисту довкілля України.

03.02.2020 на виконання вимог ухвали суду про витребування доказів від 16.01.2020, Сумське обласне управління лісового та мисливського господарства повідомило суду (т. 2, а.с.65-67), що листом від 17.10.2019 №5/4-15/11094-19 Міністерство енергетики та захисту довкілля погодило виправлений "Проект організації та розвитку лісового господарства Служби автомобільних доріг у Сумській області по Лебединському та Недригайлівському районах. Вказаний проект зберігається у постійного лісокористувача - Служби автомобільних доріг у Сумській області, а тому надати копію даного проекту у Управління не має можливості.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 03.03.2020 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Сумській області від 29.08.2019 №342/07.

У задоволенні решти позову відмовлено.

Стягнуто на користь Служби автомобільних доріг у Сумській області за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Сумській області суму судового збору у розмірі 1921 ( одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. 00 коп.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення в цій частині, та прийняти постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог, подав апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення в цій частині, та прийняти постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Сумській області, в якому він просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог - без змін.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області, в якому він просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог - без змін.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представники сторін підтримали свої правові позиції по справі.

Колегія суддів заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши в межах доводів апеляційних скарг рішення суду першої інстанції вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що на адресу Державної екологічної інспекції у Сумській області від гр. ОСОБА_1 надійшло звернення від 08.07.2019 щодо проведення перевірки законності здійснення Службою автомобільних доріг у Сумській області вирубки дерев у захисній смузі автодороги Білопілля - Суми, з урахуванням чого відповідач звернувся за погодженням до відповідного центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Міністерство екології та природних ресурсів України надало відповідне Погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) № 1572/0/45-19ПЗ від 24.07.2019 стосовно позивача.

16.08.2019 Державною екологічною інспекцією у Сумській області видано наказ "Про проведення позапланової перевірки" №495-П (т. 1, а.с. 14) та направлення на проведення позапланової перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства № 475/07 (т. 1, а.с. 33).

Відповідно до п. 1 наказу від 16.08.2019 №495-П визначено провести позапланову перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства Служби автомобільних доріг у Сумській області у термін з 19.08.2019 по 26.08.2019.

Судовим розглядом встановлено, що посадовими особами відповідача в період з 19.08.2019 по 26.08.2019 проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства позивачем під час здійснення господарської діяльності, за результатами проведення якої складено акт від 19.08-26.08.2019 №475/07.

В акті перевірки зафіксовані факти порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства, зокрема, в п.8 розділу VI (опис виявлених порушень) встановлені наступні порушення вимог природоохоронного законодавства :

1. Рубка дерев в кварталі 4 виділи 1,2,3 Служби автомобільних доріг у Сумській області в межах території Горобівської сільської ради Білопільського району відбулась на підставі Проекту організації та розвитку лісового господарства не затвердженого центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, за погодженням відповідно з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, що є порушенням вимог ст.ст. 19, 48,69 Лісового кодексу України;

2. Під час проведення вибіркової санітарної рубки в кварталі 4 виділи 1, 2, З Служби автомобільних доріг у Сумській області в межах території Горобівської сільської ради Білопільського району на кутах поворотів не встановлені лісогосподарські знаки (пікетні кілки), відмежування лісосіки від не експлуатаційної ділянки лісу, шляхом прорубуванням візирів не проведено, що є порушенням пунктів 3.2, 3.5 Наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 21.01.2013 року № 9 Методичні вказівки з відведення і таксації лісосік, видачі лісорубних квитків та огляду місць заготівлі деревини в лісах Державного агентства лісових ресурсів України ;

3. Під час відбору дерев в рубку по кварталу 4 виділи 1, 2, 3 Служби автомобільних доріг у Сумській області в межах території Горобівської сільської ради Білопільського району не було проведено клеймування цих дерев біля шийки кореня і позначення категорії технічної придатності на висоті 1,3 м, що є порушенням п. 4.2 Наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 21.01.2013 року № 9 Методичні вказівки з відведення і таксації лісосік, видачі лісорубних квитків та огляду місць заготівлі деревини в лісах Державного агентства лісових ресурсів України ;

4. Під час відведення насаджень для проведення вибіркової санітарної рубки в кварталі 4 виділи 1,2,3 Служби автомобільних доріг у Сумській області в межах території Горобівської сільської ради Білопільського району не було проведено нумерацію дерев, що підлягали вирубуванню, починаючи з тих, що мають ступінь товщини стовбура 24 сантиметри і більше на висоті 1,3 метра, не складені нумераційні відомості дерев призначених для вибіркової санітарної рубки із зазначенням породи, категорії технічної придатності і підстав для відбору їх в рубку, що є порушенням п. 26 Санітарних правил в лісах України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 27.07.1995.

Державною екологічною інспекцією у Сумській області з метою усунення вище вказаних порушень вимог природоохоронного законодавства видано припис № 342/07 від 29.08.2019 (т. 1, а.с. 105).

Не погоджуючись з прийнятими відповідачем рішеннями, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійсненні державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі - Закон № 877-V).

Згідно з ст. 1 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до абз. 4 ч.1 ст. 6 Закону № 877-V, підставою для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).

Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону № 877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Відповідно до ч. 1 ст. 20-2 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища , до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства.

Згідно з ст. 16 Закону України Про центральні органи виконавчої влади , центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Відповідно до абз. 3 ч. 2 ст. 17 Закону України Про центральні органи виконавчої влади , у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

Згідно з ст. 21 Закону України Про центральні органи виконавчої влади , центральні органи виконавчої влади можуть утворювати територіальні органи як юридичні особи публічного права за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України, або як структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про центральний орган виконавчої влади.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з п. 7 Положення про Державну екологічну інспекцію України затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28.09.2017 № 652, Державна екологічна інспекція у Сумській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується. Повноваження Державної екологічної інспекції у Сумській області поширюються на територію Сумської області.

Тобто, Державна екологічна інспекція у Сумській області є територіальним органом, який діє від імені центрального органу та на виконання його функцій, покладених Державою та не є самостійним окремим суб`єктом державного управління і який здійснює заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відповідно до порядку встановленого Законом № 877-V.

З урахуванням вказаних вище, оскаржуваний наказ "Про проведення перевірки" прийнято відповідачем правомірно та відповідно до вимог чинного законодавства України, відтак, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про необґрунтованість доводів позивача щодо визнання протиправними і скасування наказу Державної екологічної інспекції у Сумській області від 16.08.2019 №495-П "Про проведення позапланової перевірки", а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправними і скасування направлення на проведення позапланової перевірки, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з пп. 19 п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, у судовому порядку можуть бути оскаржені та скасовані, саме рішення суб`єктів владних повноважень, які є документами розпорядчого характеру та за своїм змістом зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків.

Направлення на перевірку не є рішенням суб`єкта владних повноважень, актом індивідуальної дії, а тому за своїм змістом не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків, не встановлює відповідальності.

Крім того, суб`єкт господарювання, який вважає порушеним порядок або підстави призначення позапланової перевірки щодо нього, має право захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Вказана можливість для суб`єкта господарювання передбачена Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відтак, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису № 342/07 від 29.08.2019, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 8 ст. 7 Закону № 877-V, припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної екологічної інспекції, виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

Судовим розглядом встановлено, що 21.08.2019 до Служби автомобільних доріг у Сумській області надійшов акт складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів за № 475/07 від 21.08.2019. Згідно вказаного акта початок перевірки відбувся о 10 год.30 хв. 19.08.2019, а закінчився - о 15 год.00 хв. 26.08.2019.

Ознайомившись із вищезазначеним актом, 27.08.2019 позивачем складено заперечення №04/1042, які 02.09.2019 вручено під розписку старшому державному інспектору з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Сугоняку Я.В.

У той же час, одночасно з отриманням заперечень позивача на акт, старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Сугоняком Я.В. пред`явлено припис від 29.08.2019 № 342/07 з вимогами вжити вказані у ньому заходи та проінформувати відповідача про їх виконання.

У оскаржуваному приписі зазначається, що його видано з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час планової перевірки, проведеної в Службі автомобільних доріг у Сумській області в період з 19.08.2019 по 26.08.2019 . Проте, в дійсності перевірка була позаплановою та фактично проводилась у період з 19.08.2019 по 20.08.2019, адже на початку робочого дня 21.08.2019 акт про проведення перевірки вручено завідувачу канцелярією Служби автомобільних доріг України.

За вказаних обставин, оскаржуваний припис видано 29.08.2019 на підставі акта про проведення перевірки без розгляду та врахування заперечень позивача на цей акт, наданих відповідачеві 02.09.2019.

Крім того, оскаржуваний припис містить терміни виконання вказаних у ньому заходів, які передують даті його врученню, що завчасно створює умови неможливості їх виконання.

Так, оскаржуваний припис передано до канцелярії Служби автомобільних доріг України 02.09.2019 (т. 1, а.с. 105), у той час як вказані у ньому заходи під № 3, 4 та 5 містять строк виконання до 01.09.2019 .

Отже, висвітлена в самому приписі вимога про усунення порушень суперечить суті та меті припису, як обов`язкового до виконання документа, що містить вказівки на усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

З урахуванням встановлених вище обставин по справі, колегія суддів дійшла висновку, що під час проведення перевірки відповідачем не вжито всіх заходів та не зібрано достатніх доказів, які б давали можливість об`єктивно встановити факт того, що зелені насадження у смузі відведення автомобільної дороги Р-44 Суми-Путивль-Глухів перебувають на балансі позивача як лісокористувача як ліс (лісова ділянка) чи значаться в зазначеному статусі Державному лісовому кадастрі України та в Публічній кадастровій карті України.

Крім того, при прийнятті оскаржуваного припису про усунення позивачем саме як лісокористувачем встановлених під час перевірки порушень природоохоронного законодавства, висновки відповідача щодо того чи є Служба автомобільних доріг у Сумській області лісокористувачем та повинна вживати вказані у приписі заходи, спрямовані на усунення порушень природоохороного законодавства, були передчасними і зробленими без урахування всіх обставин.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування припису від 29.08.2019 №342/07.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За приписами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційних скарг спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Служби автомобільних доріг у Сумській області, Державної екологічної інспекції у Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.03.2020 по справі №480/3287/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя С.С. Рєзнікова Судді А.О. Бегунц Л.В. Мельнікова Повний текст постанови складено 19.03.2021 року