Постанова

від 18.03.2021 по справі 263/10713/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року

м. Київ

справа №263/10713/16-а

адміністративне провадження №К/9901/39158/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів Мороз Л.Л., Рибачук А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Маріупольської міської ради на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року (колегія суддів: Гайдар А.В., Василенко Л.А., Ханова Р.Ф.) у справі за позовом Громадської організації Ініціативна група Разом! до Маріупольської міської ради та виконавчого комітету Маріупольської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Комунальне підприємство Міське управління капітального будівництва про визнання неправомірним та скасування рішення виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 14 липня 2016 року № 138,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач - Громадська організація Ініціативна група Разом! звернулась до суду з позовом до Маріупольської міської ради, виконавчого комітету Маріупольської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Комунальне підприємство Міське управління капітального будівництва , в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила визнати недійсним та скасувати рішення виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 14 липня 2016 року № 138 Про делегування повноважень щодо затвердження проектів будівництва об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн.гривень Комунальному підприємству Міське управління капітального будівництва .

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що відповідач, відповідно до чинного законодавства позбавлений права повторного делегування вже делегованих йому повноважень, відтак спірне рішення є неправомірним. Крім того вказав, що рішення може привести до зловживань при затверджені проектів будівництва.

Постановою Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 31 січня 2017 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року постанову Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 31 січня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 14 липня 2016 року № 138 Про делегування повноважень щодо затвердження будівництва об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень Комунальному підприємству Міське управління капітального будівництва . В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з указаним судовим рішенням виконавчий комітет Маріупольської міської ради подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків щодо відсутності у відповідача повноважень на прийняття спірного рішення. Також скаржник указував, що у позивача взагалі відсутні підстави для звернення до суду, так як спірне рішення жодним чином не впливало на його права.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі рішення суду апеляційної інстанції.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Враховуючи відсутність клопотань усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа може бути розглянута в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач - Громадська організація Ініціативна група Разом! зареєстрована в Єдиному державну реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб підприємців 27 грудня 2014 року № 12741020000011186.

14 липня 2016 року виконавчим комітетом Маріупольської міської ради прийнято рішення № 138 Про делегування повноважень щодо затвердження будівництва об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн.гривень комунальному підприємству Міське управління капітального будівництва .

Відповідно до Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560, з метою дотримання тримісячного строку затвердження робочих проектів від дати надіслання експертного звіту замовнику, керуючись ст.31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , виконком міської ради вирішив:

-делегувати комунальному підприємству Міське управління капітального будівництва (Шевченко) повноваження щодо затвердження проектів будівництва, які реалізуються із залученням бюджетних коштів загальною кошторисною вартістю до 120 млн.гривень і замовником яких виступає комунальне підприємство Міське управління капітального будівництва згідно з Порядком затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560;

-після отримання експертного звіту робочого проекту комунальне підприємство міське управління капітального будівництва дає інформацію в управління з питань преси та інформації Маріупольської міської ради із зазначенням вартості, номеру і дати отримання об`єкта експертного звіту і техніко-економічних показників для публікації на сайті Маріупольської міської ради.

Не погодившись з указаним рішенням та вважаючи його протиправним, позивач звернуся до суду з указаним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що власні (самоврядні) повноваження виконавчого комітету Маріупольської міської ради передбачають делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності. Крім того суд прийшов до висновку щодо відсутності доведеності з боку позивача порушення його прав.

Скасовуючи вказане рішення, колегія суддів апеляційного суду зазначила, що суд першої інстанції помилково ототожнив поняття замовника у розумінні пункту 2 частини 1 ст.31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та делегування замовнику повноважень на затвердження проектів будівництва. Вказав, що спірне рішення прийнято в порушення вимог законодавства, а також зауважив, що позивач, відповідно до положень свого статуту, має право на звернення з указаним позовом до суду.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.

Відповідно до положень Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Статтею першою вказаного Закону визначено, що проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.

Відповідно до ст. 31 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Затвердження проектної документації на будівництво об`єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Отже, зазначена норма містить застереження, що не у всіх випадках проектна документація затверджуються виключно замовником та відсилає до Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи.

Так, Постановою Кабінету Міністрів від 11 травня 2011 року № 560 затверджено Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи (далі - Порядок).

В пункті 2 зазначеного Порядку під терміном "проект будівництва" слід розуміти проектну документацію об`єктів архітектури, розроблену для нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будинків і споруд, технічного переоснащення об`єктів виробничого призначення на таких стадіях проектування, як техніко-економічне обґрунтування, техніко-економічний розрахунок, ескізний проект, проект, робочий проект.

Відповідно до пункту 4 Порядку проекти будівництва, що реалізуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії (крім випадків, передбачених законодавчими актами), затверджують, в тому числі, державні підприємства, установи та організації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад - щодо об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень.

Таким чином, повноваження щодо затвердження проектів будівництва щодо об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень надаються чітко визначеному переліку суб`єктів.

При цьому можливості повторного передання (делегування) повноважень наданих в від вищих органів державної влади вказана норма не передбачає.

Так, відповідно до положень Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно з ч. 1 ст. 5 вказаного Закону система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Статтею 1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Статтею 31 указаного Закону встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

1) організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об`єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах); 2) виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності; 3) розгляд і внесення до відповідних органів виконавчої влади пропозицій до планів і програм будівництва та реконструкції об`єктів на відповідній території; 4) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об`єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування; 5) визначення у встановленому законодавством порядку відповідно до рішень ради території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; 6) підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; 7) встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; 8) координація на відповідній території діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів; 9) надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок; 10) проведення громадського обговорення містобудівної документації; 11) організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво;

б) делеговані повноваження:

1) надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності"; 2) організація роботи, пов`язаної зі створенням і веденням містобудівного кадастру населених пунктів; 3) здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об`єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу; 4) здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів; 5) організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників; 6) вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування; 7) здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.

Тобто, як убачається з указаної норми, законодавством чітко визначено, які саме повноваження належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, як і визначено обсяг повноважень, що можуть бути делеговані.

Будь - які посилання на можливість делегування наданих, відповідно до Постанови, повноважень щодо затвердження проектів будівництва щодо об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень - відсутні

Так, 14 липня 2016 року виконавчим комітетом Маріупольської міської ради прийнято рішення № 138 Про делегування повноважень щодо затвердження будівництва об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн.гривень комунальному підприємству Міське управління капітального будівництва .

Однак, аналізуючи викладене, можна зробити висновок, що виконавчий комітет Маріупольської міської ради, який, відповідно до чинного на момент виникнення спору законодавства, будучи уповноваженим на затвердження проектів будівництва щодо об`єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень, не міг їх делегувати на власний розсуд.

Крім того, делегування виконавчим комітетом функцій замовника на будівництво не може бути підставою для подальшого делегування замовнику повноважень на затвердження проектів будівництва, що реалізуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії (крім випадків, передбачених законодавчими актами), за наявності застережень, що містяться у Законі України Про регулювання містобудівної діяльності .

Щодо наявності у позивача повноважень на звернення до суду за захистом свого порушеного права Верховний Суд зазначає наступне.

Відповідно до положень статті 1 Закону України Про громадські об`єднання громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Пунктом 2 частини 1 статті 11 указаного Закону передбачено, що статут громадського об`єднання має містити відомості про мету (цілі) та напрями його діяльності.

Як установлено судом апеляційної інстанції, Громадська організація Ініціативна група Разом! зареєстрована в Єдиному державну реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб підприємців 27 грудня 2014 року № 12741020000011186.

Так, відповідно до п.2.3.13 Статуту позивача передбачено, що у своїй діяльності позивач керується такими принципами, в тому числі, пропаганди та реалізації принципу здійснення самоврядування на місцевому і регіональному рівні та провадження постійного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, з метою запобігання зловживань та реалізації вимог територіальної громади міста Маріуполя.

Відтак позивач діяв відповідно до положень свого Статуту та у спосіб, який не заборонено законом.

З огляду на викладене колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позову є вірним та вмотивованим.

Не дають підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Маріупольської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук