Постанова

від 31.03.2021 по справі 640/18475/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року

м. Київ

справа № 640/18475/20

адміністративне провадження № К/9901/3149/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді -доповідача Білак М.В.,

суддів Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М.

розглянув в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року (у складі головуючого судді Шейко Т.І.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді Глущенко Я.Б., суддів: Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.)

у справі №640/18475/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Укрпроміновація

до Антимонопольного комітету України

про визнання протиправним та скасування рішення.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Товариство з обмеженою відповідальністю Укрпроміновація (далі - ТОВ Укрпроміновація ) звернулось до суду з позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просило суд: визнати протиправним та скасувати рішення №1462-р/пк-пз від 29 липня 2020 року Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року, закрито провадження в справі.

3. У поданій касаційній скарзі Антимонопольний комітет України із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

4. Ухвалою Верховного Суду від 4 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. 8 липня 2020 року ТОВ Укрпроміновація подало до Антимонопольного комітету України скаргу щодо порушення Акціонерним товариством Укртрансгаз (далі - замовник) порядку проведення процедури закупівлі, оголошення про проведення якої оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органа.

6. Рішенням Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 10 липня 2020 року скарга була прийнята до розгляду.

7. За результатами розгляду зазначеної скарги 29 липня 2020 року прийнято рішення про відмову у її задоволенні.

8. Також судами встановлено, що 1 вересня 2020 року між замовником і переможцем закупівель - ТОВ Техмаш укладено договір закупівлі товарів.

9. Вважаючи зазначене рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

10. Закриваючи провадження в справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позов у цій справі спрямований на захист прав позивача у сфері господарських правовідносин, а не у публічно-правових відносинах, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства.

11. Такий висновок судів ґрунтується на тому, що за результатами проведеної процедури закупівлі 1 вересня 2020 року між замовником і переможцем закупівель - ТОВ Техмаш укладено договір закупівлі товарів, а отже цей позов спрямований саме на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових відносин.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. Антимонопольний комітет України у своїй касаційній скарзі зазначає, що ця справа розглянута судом у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін та проведення судового засідання, незважаючи на клопотання відповідача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

13. Стверджує, що судом апеляційної інстанції було неправильно застосовано висновок Великої Палати Верховного Суду у справі, яка не є аналогічною та не стосується цих правовідносин, що, в свою чергу, призвело до ухвалення незаконним судових рішень.

14. Так, суд апеляційної інстанції, посилаючись, зокрема, на постанову Верховного Суду від 7 травня 2020 у справі №826/10147/18, висновки якої ґрунтуються па позиції Великої Палати Верховного Суду у справі №918/843/17, зробив помилковий висновок, що цей позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин.

15. Посилаючись власне на висновки Великої Палати Верховного Суду у згаданій справі №918/843/17 суди зробили помилковий висновок, що цей позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, оскільки у вказаній справі позивачем є учасник процедури закупівлі, а відповідачем замовник. Тобто, мова йде про спори між суб`єктам господарювання та організатором торгів (замовником), предметом яких є рішення, дії чи бездіяльність саме організатора процедури закупівлі (замовника).

16. В розглядуваному ж випадку спір виник між суб`єктам господарювання та суб`єктом владних повноважень (Антимонопольним комітетом України) з приводу рішення постійно діючої адміністративної колегії, а отже спрямований на захист публічно-правових відносин.

17. Крім того відповідач наголошує, що в аналогічних адміністративних справах Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов протилежних висновків, ніж в цій адміністративній справі.

18. У поясненнях, що надійшли на адресу суду від позивача, останній стверджує, що законом чітко встановлено юрисдикція щодо розгляду рішень Антимонопольного комітету України в сфері публічних закупівель та жодної згадки або прив`язки до моменту укладення по оскаржуваним закупівлям договору в законі немає.

19. Позивач наголошує, що якщо керуватись висновками судів попередніх інстанцій у цій справі, то учасник закупівель, який має намір оскаржити рішення Антимонопольного комітету України, фактично втрачає таке право в адміністративному суді, так як, беручи до уваги строки розгляду справи, на момент набрання чинності рішення суду, ймовірність укладення договору за результатами закупівель становить майже сто відсотків. А подання позову на рішення Антимонопольного комітету України у сфері публічних закупівель до господарського суду суперечить нормам чинного законодавства.

20. Тому позивач просить урахувати його доводи і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

22. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині другій статті 328 КАС України, та посилання позивача на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

23. Спірні правовідносини у справі склались з приводу того в порядку та за правилами якого судочинства, адміністративного чи господарського, належить розглядати цей спір.

24. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

26. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

28. В той же час приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

29. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

30. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).

31. Підставою для закриття провадження у цій справі слугувало те, що позов у цій справі, на переконання судів, спрямований на захист прав позивача у сфері господарських правовідносин, а не у публічно-правових відносинах і такий висновок ґрунтувався на тому, що за результатами проведеної процедури закупівлі 1 вересня 2020 року між замовником і переможцем закупівель - ТОВ Техмаш укладено договір закупівлі товарів, а отже цей позов спрямований саме на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових відносин.

32. При цьому, суди керувалися правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 14 травня 2019 року у справі №918/843/17.

33. Проте таке посилання судів попередніх інстанцій на необхідність застосування до спірних правовідносин правових висновків, викладених у вказаній постанові Великої Палати Верховного Суду, є необґрунтованим, з огляду на різний суб`єктний склад та характер спірних правовідносин у справі №918/843/17 та справі, що розглядається.

34. Так, відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14 травня 2019 року у справі №918/843/17 орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб`єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

35. В той же час у справі №918/843/17 позивач ТОВ Укрбудреммонтаж Інжиніринг був учасником закупівлі, а відповідач Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації - замовником. Тобто, висновок Великої Палати Верховного Суду стосувався спорів між суб`єктами господарювання та організаторами торгів (замовниками), предметом яких є рішення, дії чи бездіяльність саме організатора процедури закупівлі (замовника).

36. На відміну від зазначеної справи, предметом оскарження у розглядуваній справі є рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а не рішення організатора процедури закупівлі, від 29 липня 2019 року, прийнятого за результатами розгляду скарги позивача в процедурі публічних закупівель.

37. Таким чином, спір у справі, що розглядається, виник між суб`єктом господарювання та суб`єктом владних повноважень у сфері публічно-правових відносин.

38. Тому висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 14 травня 2019 року в справі №918/843/17, не можуть бути застосованими до спірних правовідносин.

39. Аналогічні висновки зроблені Верховним Судом у справах №640/17393/20, №826/3932/17 (постанови від 18 березня 2021 року) за майже ідентичних фактичних обставин, що і в цій справі.

40. У цих же постановах Верховний Суд висловив позицію, за якою спори, які стосуються оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства і підстави для відступлення від цієї позиції відсутні.

41. При цьому згідно з практикою Касаційного адміністративного Суду у складі Верховного Суду (зокрема, постанова Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі №826/18856/16) касаційні скарги у справах щодо оскаржень рішень постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель розглядаються в порядку частини першої статті 27 КАС України.

42. Суд акцентує увагу на позиції Великої Палати, що під час вирішення тотожних спорів суди мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі №755/10947/17).

43. За таких обставин, висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства, є помилковим.

44. Доводи відповідача про те, що справа розглянута судом першої інстанції у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін та проведення судового засідання, незважаючи на клопотання відповідача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, є безпідставними, оскільки ця справа судом першої інстанції по суті ще не розглядалась і ним не ухвалювалось рішення суду. Суд першої інстанції, як убачається з матеріалів справи, постановив ухвалу про закриття провадження в справі.

45. Оскільки оскаржувана ухвала суду першої інстанції перешкоджає подальшому провадженню у справі та позбавляє права на її розгляд, а також не відповідає вимогам законності, то вона підлягає скасуванню.

46. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

47. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

48. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішень та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року скасувати, а справу №640/18475/20 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ.В. Білак О.В. Калашнікова Ж.М. Мельник-Томенко