Постанова

від 21.04.2021 по справі 320/3170/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/3170/20 Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Ганечко О.М., Собківа Я.М.,

секретаря Ткаченка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Великокарашинського заклада дошкільної освіти (ясла-садок) Калинка Макарівської селищньої ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Великокарашинська сільська рада Макарівського району Київської області, про застосування заходів реагування у вигляду зупинення роботи, за апеляційною скаргою Великокарашинського заклада дошкільної освіти (ясла-садок) Калинка Макарівської селищньої ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року, -

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернулось у суд з позовом до Дошкільного навчального заклада (ясла-садок) Калинка Великокарашинської сільської ради Макарівського району Київської області (далі - відповідач, ДНЗ Калинка ) про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі дошкільного навчального заклада, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень, зазначених у акті перевірки.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками позапланової перевірки відповідача виявлено ряд порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, що перебувають на території садочка.

Ухвалою місцевого суду від 13 квітня 2020 року відкрито спрощене провадження у справі та залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Великокарашинську сільську раду Макарівського району Київської області.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року позов задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його скасувати та ухвали нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що місцевим судом не враховано усунення трьох з п`яти недоліків, виявлених позивачем під час перевірки, а тому підстави для висновку про існування загрози життю та здоров`ю людей відсутні.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що поки існують порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, існують підстави для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівлі садочка. Підставами для відміни таких заходів є факт усунення порушень, а не здійснення заходів по їх усуненню.

Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, з наступних підстав.

Судом установлено, що у період з 08 по 09 січня 2020 року посадовою особою позивача проведено позаплановий захід державного нагляду щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Результати перевірки 09 січня 2020 року оформлені актом №2.

Перевіркою виявлено 5 (п`ять) порушень ДНЗ Калинка вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, всі з яких створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

У зв`язку з виявленням зазначених порушень, ГУ ДСНС у Київській області звернулося у суд з позовом щодо застосування до ДНЗ Калинка заходів реагування у сфері державного нагляду.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що порушення, встановлені позивачем під час перевірки та не усунуті відповідачем на час розгляду справи судом, створюють загрозу життю і здоров`ю людей.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині 3 статті 3 Конвенції Генеральної Асамблеї ООН про права дитини від 20 листопада 1989 року, яка ратифікована постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII (далі - Конвенція ООН) визначено, що держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я.

Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Статтею 4 Закону України Про охорону дитинства від 26 квітня 2001 року № 2402-III передбачено, що система заходів щодо охорони дитинства Україні включає, зокрема забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров`я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей.

Згідно з абзацем 2 статті 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності (частина 1 статті 3 Закону України №877-V).

Згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону України №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Статтею 2 Закону України Про пожежну безпеку встановлено, що забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

У свою чергу, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).

Приписами пунктів 2 та 3 частини 1 статті 50 КЦЗ України визначено, що джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.

Названим Кодексом визначено, що саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

Відповідно до частини 3 статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Частинами 1 та 2 статті 64 КЦЗ України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України).

Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

З аналізу наведених норм колегія суддів приходить до висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків у цій сфері, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежо-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. У свою чергу, адміністративний суд, у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що виявлені органом державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей і не були усунуті суб`єктом господарювання, має ухвалити рішення про вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.

Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини 1 статті 1 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 24 вище зазначеної правової норми надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Таким чином, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділа І вказаних Правил).

Отже, у випадку наявності підстав для застосування одного з таких заходів реагування як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, орган контролю звертається до суду із адміністративним позовом.

Поряд з тим, суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем.

Із акта, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за № 2 від 09 січня 2020 року убачається, що приміщення садочка експлуатується з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1) приміщення не обладнані автоматичною пожежною сигналізацією відповідно до вимог діючих нормативних актів, чим порушено пункт 1.1 глави 1 розділа V ППБУ;

2) територію не забезпечено нормативною кількістю пожежних щитів укомплектованих згідно норм належності, чим порушено підпункт 3.1 пункта 3 розділа V ППБУ;

3) не поновлено для приміщень, будівель та території відповідні знаки безпеки відповідно ДСТУ, чим порушено пункт 8 розділа II ППБУ;

4) дерев`яні конструкції горища не оброблені засобами вогнезахисту, чим порушено пункт 2.5 глави 3 розділа III ППБУ;

5) не розроблено та не погоджено графік проведення об`єктових навчань і тренувань з питань цивільного захисту, чим порушено КЦЗ України.

Вищевказані порушення обумовили звернення ГУ ДСНС у Київській області у суд з позовом щодо застосування до ДНЗ Калинка заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції виявлені контролюючим органом порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ДНЗ Калинка у повному обсязі не усунені. Зокрема, приміщення садочку не обладнані автоматичною пожежною сигналізацією відповідно до вимог діючих нормативних актів, а дерев`яні конструкції горища не оброблені засобами вогнезахисту. Відповідачем не надано належних доказів протилежного.

Посилання відповідача на те, що зазначені порушення не є істотними та такими, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, колегія суддів уважає помилковим.

Як зазначено у постанові Верховного Суду від 7 жовтня 2019 року у справі №815/140/18, відсутність протипожежної сигналізації є істотним порушенням, що впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та може спричинити загрозу життю і здоров`ю людей, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей.

При цьому, колегія суддів відзначає, що об`єктом перевірки є дошкільний заклад, в якому, у відповідності до його цільового призначення, перебувають діти, що виходячи з вищенаведених норм Конвенції ООН, а також національного законодавства, зокрема Закону України Про охорону дитинства , зумовлює більш прискіпливе ставлення до дотримання вимог безпеки приміщень, в яких вони перебувають.

У контексті викладеного судова колегія наголошує на тому, що на Україну як державу-учасницю вказаної Конвенції ООН покладається безумовний обов`язок забезпечити відповідність навчальних закладів нормативним вимогам у галузі безпеки й охорони здоров`я.

При цьому, несвоєчасність фінансування в жодному разі не може бути визнана поважною причиною, коли мова йде про життя до здоров`я людей, а тим більше, дітей.

У свою чергу колегія суддів зауважує, що захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Окрім того, застосований до скаржника захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення суб`єктом господарювання виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті підвищеної небезпеки.

Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених ГУ ДСНС у Київській області, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до позивача із повідомленням про усунення усіх установлених судом порушень, яке, в силу положень частини 5 статті 4 Закону України №877-V є підставою для відновлення експлуатації приміщення садочка.

Окрім того, такий захід реагування, як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Вищевказана правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2019 року по справі №810/2400/18.

Відтак колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову, а посилання відповідача на те, що ним частково усунуто виявлені порушення не свідчить про минування загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, про відсутність підстав для застосування відповідних заходів реагування.

Окрім вищенаведеного колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу на те, що з огляду на усталену практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах Пономарьов проти України, Рябих проти Росії, Нєлюбін проти Росії ), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Також Європейський суд з прав людини в рішенні у справі Серявін та інші проти України зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що усі доводи учасників справи, як позивача так і відповідача, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції під час розгляду справи та ухвалення судового рішення, і їм була надана відповідна правова оцінка та зроблено правильний висновок щодо обґрунтованості заявлених позивачем вимог та наявність підстав для задоволення позову у цій справі.

Відповідно до пункт а 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстави для його скасування відсутні.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Великокарашинського заклада дошкільної освіти (ясла-садок) Калинка Макарівської селищньої ради залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.М. Ганечко

Я.М. Собків