Постанова

від 26.04.2021 по справі 320/5234/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/5234/19 Суддя (судді) першої інстанції: Панова Г. В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2021 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року (повний текст складено 30 грудня 2020 року) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Орієнтир-Буделемент до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИЛА:

Позивач звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання відповіді на запит позивача про надання публічної інформації від 21.08.2019 вих. №301, щодо стану розгляду скарги від 12.07.2019 вих. №254 на дії ПрАТ Київобленерго ;

- зобов`язати відповідача надати відповідь на запит позивача про надання публічної інформації від 21.08.2019 вих. №301.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року позов задоволено.

Відповідач, не погоджуючись із вказаним рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що відповідач правомірно розглянув запит позивача з урахуванням положень Закону України Про звернення громадян , тобто виконав визначений законодавством обов`язок.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що ним не було отримано відповіді на його запит про отримання публічної інформації від 21.08.2019 вих.№301, а тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, беручи до уваги встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 карантин на всій території України, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла до наступних висновків.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ Орієнтир-Буделемент звернулося до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг зі скаргою від 12.07.2019 за вих. № 254 на дії ПрАТ Київобленерго , яка отримана адресатом відповідачем 15.07.2019 (а.с.7-12).

У зв`язку з неотриманням інформацію за результатами розгляду скарги, позивач звернувся до відповідача із запитом вих.№301 від 21.08.2019 про надання публічної інформації в порядку ст.20 Закону України Про доступ до публічної інформації про стан розгляду скарги від 12.07.2019 вих.№254 на дії ПрАТ Київобленерго (а.с.13).

Вказаний запит отримано відповідачем 23.08.2019, що підтверджується відповідними описом вкладення у цінний лист, накладною на відправку, чеком ПАТ Укрпошта та відстеженням поштового відправлення (а.с.14-16).

У зв`язку з неотриманням відповіді на вказаний запит, позивач звернувся до суду з даним позовом щодо протиправної бездіяльності відповідача.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що відповідач упродовж п`ятиденного строку повідомив позивача про те, що такий запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону України Про звернення громадян .

За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання реалізації громадянами вказаних конституційних прав регулює, зокрема, Закон України Про звернення громадян .

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України Про звернення громадян громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Статтею 7 наведеного Закону визначено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду. Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.

Реалізація права на звернення має наслідком виникнення кореспондуючого обов`язку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів його розглянути і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк .

З огляду на припис ст. 40 Конституції України цей обов`язок незалежно від того, чи він конкретизується як відповідне повноваження органу державної влади в Основному Законі, чи в інших нормативно-правових актах, має виконуватися в порядку, визначеному законом.

За приписами ст. 15 Закону України Про звернення громадян органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Статтею 1 Закону України Про доступ до публічної інформації визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

В силу ст.3 цього Закону право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Перелік суб`єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації визначено у ст.12 Закону України Про доступ до публічної інформації , ними є:

1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;

2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;

3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно п.1 ч.1 ст.13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Відповідно до ч.4 зазначеної статті усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

З визначення, наведеного в ст.1 Закону України Про доступ до публічної інформації , вбачається, що ознаками публічної інформації є наступні: готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання своїх обов`язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень. У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Разом з тим, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію (п.2 ч.1 ст.5 Закону України Про доступ до публічної інформації ).

Статтею 19 Закону України Про доступ до публічної інформації визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Разом з тим, відмова в задоволенні запиту на інформацію передбачена ст.22 Закону України Про доступ до публічної інформації , відповідно до ч.1 якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача . У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Згідно з ч.1, 4 ст.20 Закону України Про доступ до публічної інформації розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Згідно з п.1, абз.2 п.3.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 року №10 Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (п.1 ч.1 ст.22 Закону України Про доступ до публічної інформації ). Якщо ж запит стосується інформації, яка міститься, зокрема, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям відображеності та задокументованості і є публічною .

Відповідно до абз.2 п.3.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 року №10 Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації одержавши запит на інформацію, який подано згідно з Законом України Про доступ до публічної інформації , проте який за своїм змістом є зверненням відповідно до Закону України Про звернення громадян , розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (п.2 ч.5 ст.19, п.4 ч.1 ст.22 Закону України Про доступ до публічної інформації ), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом України Про звернення громадян . При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону України Про звернення громадян .

Апелянт зазначає, що згідно з п.4 ч.1 ст.22 Закону України розпорядник інформації має право (а не обов`язок) відмовити в задоволенні запиту в таких випадках, як не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч.5 ст.19 цього Закону.

Колегія суддів зазначає, що в даному випадку розпорядник інформації має лише два можливих шляхи поведінки: або відмовити в наданні відповіді на запит на публічну інформацію внаслідок не дотримання вимог до такого запиту, про що повідомити запитувача у п`ятиденний строк ; або розглянути такий запит на публічну інформацію та надати на нього відповідь у п`ятиденний строк .

Натомість, відповідь на запит позивача про отримання публічної інформації від 21.08.2019 вих.№301, який отримано відповідачем 23.08.2019 (а.с.13-16), сформована останнім лише 16.09.2019 за №9809/20.1/7-19 (а.с.34), тобто з порушенням законодавчо встановленого п`ятиденного строку.

Крім того, позивач стверджує, що вказаної відповіді ним отримано не було та до подання її відповідачем до суду першої інстанції разом із відзивом на позов, він про її наявність не був обізнаний.

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача

З метою підтвердження факту надсилання відповіді на запит позивача у визначеному законодавством порядку, відповідач подав до суду копію реєстру на відправку кореспонденції від 18.09.2019 (а.с.37-38), відповідно до п.51 якого лист №9809/20.3/7-19 направлено ТОВ Орієнтир-Буделемент та ПрАТ Київобленерго .

В той же час, наведений реєстр не містить відмітки ВПЗ про отримання наведеного в ньому переліку поштової кореспонденції для відправки адресатам.

Апелянт зазначає, що відповідні листи направляються простою кореспонденцією.

Колегія суддів зазначає, що формування реєстру на відправку поштової кореспонденції жодним чином не підтверджує факт направлення такої кореспонденції адресату, оскільки не містить відмітки відділу поштового зв`язку УДППЗ Укрпошта щодо отримання такої поштової кореспонденції від відправника.

Крім того, у листі від 16.09.2019 за №9809/20.1/7-19 (а.с.34) зазначено адресу ТОВ Орієнтир-Буделемент - 08132, Київська область, Києво-Святошинський район, м.Вишневе, вул.Київська, 2-Б , в той час, як і в скарзі від 12.07.2019 Вих.№254 (а.с.7), і в запиті про надання публічної інформації від 21.08.2109 Вих.№307 (а.с.13) зазначено адресу ТОВ Орієнтир-Буделемент - 07400, Київська область, м.Бровари, бульв.Незалежності, 28а. При цьому, в Реєстрі на відправку кореспонденції від 18.09.2019 відсутня інформація, на яку адресу було здійснено направлення листа від 16.09.2019 за №9809/20.1/7-19.

Таким чином, надана відповідачем копія Реєстру на відправку кореспонденції від 18.09.2019 не є належним та допустимим доказом повідомлення позивача про результати розгляду його запиту на публічну інформацію.

Так, Закони України Про звернення громадян та Про надання публічної інформації не встановлюють порядку направлення відповіді на запити, однак вони визначають обов`язок щодо надання відповідної інформації запитувачу.

Зважаючи на імперативно встановлений обов`язок розпорядника інформації надати відповідь на інформаційний запит, а також його статус у відповідних правовідносинах як суб`єкта владних повноважень, колегія суддів вважає, що саме розпорядник інформації у випадку виникнення спору повинен довести факт не лише надіслання відповіді, а й її вручення запитувачу інформації чи повернення конверту без вручення із зазначенням відповідних причин.

Колегія суддів вважає, що реєстрація листа в Реєстрі на відправку кореспонденції не є доказом направлення такого листа і, тим більше, його доставки адресату та його одержання запитувачем.

Будь-яких належних та допустимих доказів саме надіслання та/чи вручення цього листа (фіскальний чек поштового відділення, повідомлення про вручення поштового відправлення, опис вкладення, розписка про отримання тощо) відповідач суду не надав, відповідно, не довів виконання свого обов`язку надання відповіді на запит на інформацію.

Таким чином, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, всупереч ч.2 ст.77 КАС України не довів належними та допустимими доказами відсутність з його боку протиправної бездіяльності за наслідком розгляду запиту позивача від 21.08.2019 Вих.№301, що свідчить про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення, шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді на такий запит та зобов`язання відповідача надати відповідь на запит позивача про надання публічної інформації від 21.08.2019 вих. №301.

В той же час, незрозумілість порядку виконання судового рішення в частині надання відповіді на запит позивача в порядку та строки, визначені Законом України Про доступ до публічної інформації , не є підставою для його скасування, а тому колегія суддів відхиляє такі посилання апелянта.

Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують, при цьому колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Текст постанови виготовлено 26 квітня 2021 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма