Постанова

від 29.04.2021 по справі 440/7638/20

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2021 р.Справа № 440/7638/20 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Русанової В.Б. , Жигилія С.П. ,

за участю секретаря судового засідання Севастьянової А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Приватного підприємства "ФОРАС-ЛЕНД" на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 23.02.2021, головуючий суддя І інстанції: Г.В. Костенко, м. Полтава, по справі № 440/7638/20

за позовом Приватного підприємства "ФОРАС-ЛЕНД" в особі генерального директора Левченко Оксани Олександрівни

до Державної служби України з питань геодезіїї, картографії та кадастру третя особа Державне підприємство "Чутове"

про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ

Приватне підприємство "ФОРАС-ЛЕНД" в особі генерального директора Левченко Оксани Олександрівни (далі по тексту - ПП "ФОРАС-ЛЕНД", позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі по тексту - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, відповідач) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору Державне підприємство "Чутове" (далі по тексту - ДП "Чутове", третя особа), в якому просило суд:

- визнати протиправними дії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру під час прийняття результату у вигляді висновку № 5081 від 15.12.2020 державної експертизи землевпорядної документації щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення ДП "Чутове" розташованого на території Чутівської селищної ради, Чутівського району, Полтавської області;

- визнати протиправним та скасувати висновок Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 5081 від 15.12.2020 державної експертизи землевпорядної документації щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення ДП "Чутове" розташованого на території Чутівської селищної ради, Чутівського району, Полтавської області;

- визнати таким, що об`єкт державної експертизи землевпорядної документації, проект землеустрою щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення ДП "Чутове" розташованого на території Чутівської селищної ради, Чутівського району, Полтавської області, підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими нормами і правилами, позитивно оцінюється та погоджується.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що негативний висновок Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 5081 від 15.12.2020 державної експертизи землевпорядної документації щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення ДП "Чутове" розташованого на території Чутівської селищної ради, Чутівського району, Полтавської області є протиправним та підлягає скасуванню як такий, що не відповідає вимогам Земельного кодексу України.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 23.02.2021 по справі №440/7638/20 закрито провадження у справі №440/7638/20 за адміністративним позовом Приватного підприємства "ФОРАС-ЛЕНД" в особі генерального директора Левченко Оксани Олександрівни до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Державне підприємство "Чутове" про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування висновку.

Позивач, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення при прийнятті оскаржуваної ухвали норм процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 23.02.2021 по справі № 440/7638/20 про закриття провадження, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що суд першої інстанції дійшов неправильного висновку про закриття провадження у справі, вказавши, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації № 5081 від 15.12.2020, встановленого статтею 37 «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року №1808-IV (далі - Закон № 1808-IV), оскільки позивач вчиняв дії щодо реалізації свого права на оскарження висновку в порядку, встановленому вказаною нормою. Так, ПП ФОРАС-ЛЕНД у відповіді на відзив від 29.01.2021 зазначало, що у відповідності до вимог ст. 37 Закону № 1808-IV відповідачу 21.12.2020 було направлено клопотання за вих. №686 про спростування негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації № 5081 від 15.12.2020, що підтверджується наданими до суду документами з відміткою відповідача про отримання вказаного клопотання. Враховуючи, що відповідачем, у встановлений ч.ч. 2, 3 ст. 37 Закону № 1808-IV місячний строк для розгляду такого клопотання, перебіг якого починається з дня отримання останнього, станом на 29.01.2021 не надано відповіді на вказане клопотання, має місце бездіяльність органу Держгеокадастру, а тому звернення ПП ФОРАС-ЛЕНД до Полтавського окружного адміністративного суду є правомірним. Отже, позивачем дотримано порядок оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації № 5081 від 15.12.2020, встановленого статтею 37 Закону № 1808-IV.

Сторони про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на таке.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що 27.10.2020 ПП ФОРАС-ЛЕНД звернулося до Державної служби з питань геодезії та картографії України з клопотанням про проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації, а саме: проекту землеустрою щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення Державного підприємства Чутове , розташованого на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області (т. 1 а.с. 11).

За результатами розгляду вказаного клопотання Державною службою з питань геодезії та картографії України складено висновок № 5081-20 від 15.12.2020, яким оцінено негативно та не погоджено проект землеустрою щодо приватизації земель сільськогосподарського призначення Державного підприємства Чутове , розташованого на території Чутівської селищної ради Чутівського району Полтавської області (т. 1 а.с. 9-10).

Не погоджуючись із вказаним негативним висновком відповідача, позивач звернувся до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування.

Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не дотримано порядку оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації №5081-20 від 15.12.2020, встановленого статтею 37 Закону № 1808-IV, оскільки позивач не в повній мірі реалізував право на оскарження висновку в порядку, встановленому статтею 37 Закону №1808-IV, внаслідок чого надання оцінки судом висновку державної експертизи у судовому порядку є передчасним, а тому провадження у справі підлягає закриттю.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення врегульовано Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року №1808-IV (далі - Закон № 1808-IV).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV).

Статтею 32 Закону №1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості). При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються: питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень; відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства; еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.

Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).

Підпунктом 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та підпунктом 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.

З аналізу наведених норм слідує, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів, а предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 17.06.2020 у справі №808/1508/16, від 14.04.2020 у справі №806/2643/16 та від 09.02.2021 у справі №823/1853/16.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 35 Закону № 1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону № 1808-IV.

Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначено Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року № 391 (далі - Методика №391).

Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики № 391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.

Так, підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

- землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

- землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

- землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов`язковою (п.п. 3.5.3-3.5.4 Методики № 391).

Отже, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків).

Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.

У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.

Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.

Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

З аналізу наведених норм слідує, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.

Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи виникає лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.

Аналогічна позиція сформована Верховним Судом у постановах від 17.06.2020 за №808/1508/16, від 14.04.2020 у справі № 806/2643/16 та від 23.04.2020 у справі №814/3555/14.

З матеріалів справи вбачається, що представником позивача разом з відповіддю на відзив було надано до суду першої інстанції копію клопотання про спростування негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №5081-20 від 15.12.2020 вих. № 686 від 21.12.2020, направленого на адресу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (т. 4 а.с. 128-140).

Вказане клопотання було отримано відповідачем 21.12.2020, що підтверджується відтиском штампу відділу забезпечення документообігу, контролю за виконанням доручень та архівної справи Держгеокадастру на підтвердженні про вручення документа № 686 від 21.12.2020 (т. 4 а.с. 141).

Отже, позивачем у відповідності до вимог ст. 37 Закону № 1808-IV було подано до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, клопотання про спростування негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації. Разом з цим, будь-якої відповіді, у тому числі і відмови в задоволенні клопотання позивач не отримав. Доказів зворотного матеріали справи не містять.

Вищенаведені обставини залишилися поза увагою суду першої інстанції. При цьому, суд першої інстанції безпідставно послався на відсутність в матеріалах справи доказів звернення позивача до Держгеокадастру з клопотанням про спростування негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №5081-20 від 15.12.2020 вих. № 686 від 21.12.2020, що не відповідає дійсним обставинам у справі, що мали місце у спірних правовідносинах.

Таким чином, враховуючи ненадання судом першої інстанції жодної оцінки наявним в матеріалах справи доказам звернення позивача до відповідача з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, відсутність в матеріалах справи доказів відмови позивачу, зокрема, у розгляді поданого ним клопотання про оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації, що в силу наведених вище приписів ст. 37 Закону № 1808-IV є обов`язковою ознакою завершення процедури адміністративного оскарження такого висновку, а також невжиття судом першої інстанції жодних, передбачених процесуальним законодавством заходів, спрямованих на отримання від сторін вказаних доказів, колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції про те, що позивач не в повній мірі реалізував право на оскарження вказаного висновку в порядку, встановленому статтею 37 Закону № 1808-IV є передчасним та таким, що зроблено при неповному з`ясуванні обставин у справі.

Підстави для закриття провадження у справі визначені частиною 1 статті 238 КАС України. Так, суд закриває провадження у справі:

1) якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;

2) якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом;

3) якщо сторони досягли примирення;

4) якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав;

5) у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва;

6) щодо оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили;

7) щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили;

8) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Закриваючи провадження у цій справі суд першої інстанції не послався на жодну із зазначених підстав, що в свою чергу призвело до порушення принципу юридичної визначеності через відстуність відповідного мотивування та відповідно норм процесуального права.

З огляду на викладене безпідставним є закриття провадження у даній справі з вказівкою на приписи п.2 ч.2 ст. 183 КАС України,

При цьому слід зауважити, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної в постановах від 23.04.2020 у справі №814/3555/14 та від 09.02.2021 у справі №823/1853/16, на які, зокрема, посилався суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі, наслідком висновку про недотримання порядку оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації, встановленого статтею 37 Закону № 1808-IV є прийняття рішення про відмову у задоволенні позову.

Тобто, за наслідками повного з`ясування обставин даної справи, у разі встановлення судом першої інстанції недотримання позивачем порядку оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації, встановленого статтею 37 Закону № 1808-IV, судовим рішенням, яке мав би ухвалити суд за результатом розгляду даного позову мало бути рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, а не про закриття провадження по справі, як хибно вирішив суд.

Відповідно до ст. 320 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, є підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Враховуючи викладене, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм процесуального права, ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 23.02.2021 року по справі № 440/7638/20 підлягає скасуванню з направленням до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ч.4 ст.229, ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Приватного підприємства "ФОРАС-ЛЕНД" задовольнити.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 23.02.2021 по справі № 440/7638/20 скасувати.

Справу №440/7638/20 направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Т.С. Перцова Судді В.Б. Русанова С.П. Жигилій