Постанова

від 30.04.2021 по справі 140/3144/20

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2021 рокуЛьвівСправа № 140/3144/20 пров. № А/857/3117/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року у справі за його позовом до Загальноосвітньої школи І-ІІ ступеня с. Заячиці Локачинського району Волинської області про застосування заходів реагування,

суддя у І інстанції Каленюк Ж.В.,

час ухвалення рішення не зазначено,

місце ухвалення рішення м. Луцьк,

дата складення повного тексту рішення 24 грудня 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2020 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - УДСНС) звернулося до суду із адміністративним позовом, у якому просило зобов`язати Загальноосвітню школу І-ІІ ступеня с. Заячиці Локачинського району Волинської області (далі - Школа) повністю зупинити експлуатацію будівель навчального корпусу та їдальні з майстернею за адресою Волинська область, Локачинський район, село Заячиці, проспект Шкільний, 2 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року у справі № 140/3144/20 у задоволенні позову УДСНС було відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що відповідач з урахуванням наявного фінансування усунув більшість порушень, виявлених перевіркою у період з 02 по 10 січня 2020 року, та вжив усіх можливих від нього заходів щодо повного виконання вимог УДСНС. Встановлення відповідних заборон без встановлення умов та критеріїв для їх скасування чи зміни може призвести до фактичного зупинення діяльності Школи, що не відповідає критеріям пропорційності. Облаштування будівель системою протипожежного захисту не вимагає зупинення експлуатації будівель Школи та може бути забезпечено шляхом застосування інших заходів реагування з боку позивача, як органу державного нагляду (контролю).

У апеляційному порядку рішення суду першої інстанції оскаржено позивачем, який у своїй скарзі просив його скасувати та задовольнити позов.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи та допустив невідповідність своїх висновків фактичним обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення спору.

Наполягає на тому, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що наявність або відсутність в приміщенні системи протипожежного захисту не є причиною займання та розповсюдження вогню.

Судом не взято до уваги того, що УДСНС неодноразово пропонувались відповідачу усунути зазначені у позові порушення шляхом видачі припису, однак той їх ігнорував, керівник притягався до адміністративної відповідальності і лише звернення до адміністративного суду із позовом, що розглядається, стало стимулюючим фактором, який дав результат і порушення почали усуватись.

Додатково звертає увагу апеляційного суду на те, що законодавством України регламентовано умови та критерії для скасування судових заборон, що залишилося поза увагою суду першої інстанції.

При цьому виявлене порушення - необладнання будівлі навчального закладу системою протипожежного захисту - залишається невиконаним станом на подання апеляційної скарги.

За таких обставин, зупинення експлуатації будівель навчального корпусу та їдальні з майстернею Школи є пропорційним огляду на виявлені порушення.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається у порядку письмового провадження.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, УДСНС у період з 08 по 20 січня 2020 року було проведено позапланову перевірку щодо додержання відповідачем вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, результати якої оформлено актом від 10 січня 2020 року №3. У ході перевірки позивач дійшов висновку про встановлення таких порушень:

у навчальному корпусі, їдальні та майстерні дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності, що є порушенням абзацу першого пункту 2.5 глави 2 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ);

приміщення навчального корпусу, їдальні та майстерні не обладнано системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);

на шляхах евакуації навчального корпусу на стелі застосовуються матеріали з невизначеними показниками пожежної небезпеки, що є порушенням пункту 2.23 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;

не відокремлено прокладену відкрито по стінах в коридорі, кабінетах директора, інформатики, 6 класу, учительській та в коридорі їдальні електропроводку від горючої поверхні шаром негорючого матеріалу, який виступає з кожного боку проводу (кабелю) не менше ніж на 0,01 метра, що є порушенням пункту 1.12 глави 1 розділу IV ППБУ;

допускається зниження класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (люк, що сполучає коридор з горищем), що є порушенням пункту 2.3 глави 2 розділу III ППБУ;

не розміщено вогнегасники шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника і на відстані від дверей, достатній для її повного відчинення, що є порушенням пункту 3.10 глави 3 розділу V ППБУ;

несправний захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, що є порушенням пункту 1.21 глави 1 розділу IV ППБУ.

Примірник акта перевірки 10 січня 2020 року отримав директор Школи.

За порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки на директора Школи Багнюк Г.А. було накладено адміністративне стягнення у виді штрафу на підставі статті 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення (а.с.16).

За наслідками виявлення порушень вимог законодавства пожежної та техногенної безпеки УДСНС звернулось до адміністративного суду із позовом про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації будівель навчального корпусу та їдальні з майстернею Школи до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, що розглядається.

При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Як свідчать матеріали справи, Школа не оспорює правомірності проведення УДСНС позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, результати якого оформлено актом від 10 січня 2020 року № 3, і суть зазначеного публічно-правового спору зводиться до перевірки обґрунтованості висновків позивача про наявність у діях відповідача таких порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, а отже вимагають вжиття заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації будівель навчального корпусу та їдальні з майстернею Школи до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Приписами статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із положеннями частини 7 статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877-V) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

За правилами пункту 12 частини 1 статті 67 КЦЗ до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною 2 статті 68 КЦЗ передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до пункту 26 статті 2 КЦЗ небезпечний чинник - складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

У частині 1 статті 70 КЗЦ зазначено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, якими є:

1) недотриманні вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушенні вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійсненні заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутності на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідності кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушенні правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутності або непридатності до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутності на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовності до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовності до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведенні робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Згідно із частиною 2 статті 70 КЦЗ повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі аналізу наведених правових норм та з урахуванням усталеної практики Верховного Суду у цій категорії адміністративних справ, суд апеляційної інстанції наголошує, що застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду.

З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов`язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб`єктів господарювання суб`єктами владних повноважень. З іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування заходів реагування, у даному випадку повне зупинення експлуатації приміщень. З урахуванням наведених контролюючим органом обставин у зіставленні із наслідками застосування заходів реагування адміністративний суд і повинен ухвалити рішення по суті і в межах позовних вимог.

На переконання апеляційного суду, наведені приписи КЦЗ пов`язують застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, а отже для правильного вирішення цього спору обов`язковому встановленню підлягають обставини щодо вчинення відповідачем порушень, які, в свою чергу, створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Як зазначено у частині 1 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (частина 2 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до частини 3 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Водночас, судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом (частина 4 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України).

Як встановлено судом першої інстанції та не заперечується учасниками справи, на виконання заходів пожежної та техногенної безпеки, що зазначені в акті позапланової перевірки від 10 січня 2020 року № 3, відповідачем було вжито таких заходів:

демонтовано горюче оздоблення на стелі шляхів евакуації навчального корпусу;

оброблено засобами вогнезахисту (які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності) дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви та лати) у навчальному корпусі, їдальні та майстерні;

відокремлено прокладену відкрито по стінах електромережу від горючої поверхні в коридорі, кабінеті директора, інформатики, 6 класу та учительської, в коридорі їдальні шаром негорючого матеріалу, який виступає з кожного боку проводу (кабелю) не менше ніж на 0,01 м;

розміщено первинні засоби пожежогасіння (вогнегасники) на вертикальній конструкції висотою 1,5 м від рівня підлоги;

реконструйовано та відремонтовано захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів.

Разом із тим, станом на час вирішення спору судом першої інстанції приміщення навчального корпусу, їдальні та майстерні Школи залишилися необладнаними системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ), що не заперечується відповідачем.

Звернення відповідача до відділу освіти, молоді та спорту Локачинської районної державної адміністрації Волинської області та Локачинської районної ради Волинської області з проханням виділити кошти на встановлення системи протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту у приміщенні Школи та майстерні з їдальнею не дали бажаних результатів.

Відповідно до статті 8 Закону України Про загальну середню освіту заклад загальної середньої освіти - це заклад освіти, основним видом діяльності якого є освітня діяльність у сфері загальної середньої освіти.

Статтею 38 цього Закону визначено, що саме загальноосвітній навчальний заклад охороняє життя і здоров`я учнів (вихованці), педагогічних та інших працівників.

При цьому апеляційний суд погоджується із доводами апелянта про те, що поняття загроза життю та/або здоров`ю людини є оціночним і перебуває у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері. Відтак, наділені відповідним рівнем кваліфікації посадові особи здійснюють контроль стану пожежної безпеки на відповідних об`єктах, визначаючи при цьому наявність/відсутність загрози життю та/або здоров`ю людей

На переконання апеляційного суду, встановлене УДСНС під час перевірки та підтверджене у ході розгляду цієї справи необладнання приміщень навчального корпусу, їдальні та майстерні Школи системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту створює загрозу життю та/або здоров`ю учнів (вихованці), педагогічних та інших працівників, оскільки стосується протипожежних норм, сприятиме швидшому розповсюдження вогню та створюватиме додаткові труднощі по локалізації та ліквідації можливої пожежі.

При цьому встановлене судом першої інстанції тривале існування виявлених перевіркою порушень свідчить про свідоме ігнорування Школою вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки та невиконання відповідачем вимог контролюючого органу щодо їх усунення, що додатково свідчить про неефективність інших заходів реагування позивача та необхідність застосування саме заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації зазначених об`єктів відповідача, що є цілком співрозмірним з характером порушень законодавства щодо забезпечення пожежної безпеки.

Водночас апеляційним судом враховується можливість організації відповідачем проведення дистанційного навчання дітей поза межами приміщень навчального закладу, що широко практикується під час протиепідемічних заходів, пов`язаних із боротьбою із COVID-19, а також те, що навчальний рік на час апеляційного перегляду добігає кінця, що свідчить про можливість застосування зазначеного заходу реагування без істотного впливу на навчальний процес.

З урахуванням наведеного та встановлених у ході апеляційного розгляду обставин, на переконання апеляційного суду, суд першої інстанції дійшов хибного висновку про те, що передбачених законом підстав для застосування до Школи заходу реагування у вигляді зупинення зупинити експлуатації будівель навчального корпусу та їдальні з майстернею до усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки немає.

Приписами частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Підсумовуючи наведене, на думку апеляційного суду, при вирішенні публічно-правового спору, що розглядається, суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи та допустив недоведеність обставин, що мають значення для справи, які він визнав встановленими. За таких обставин рішення суду першої інстанції слід скасувати та задовольнити позов УДСНС.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 317, 321, 322, 325, 328 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області задовольнити.

Скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2020 року у справі № 140/3144/20 та позов Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області задовольнити.

Зупинити експлуатації будівель навчального корпусу та їдальні з майстернею Загальноосвітньої школи І-ІІ ступеня с. Заячиці Локачинського району Волинської області за адресою Волинська область, Локачинський район, село Заячиці, проспект Шкільний, 2 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич судді Л. П. Іщук І. М. Обрізко