Постанова

від 19.05.2021 по справі 826/13229/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2021 року

м. Київ

справа № 826/13229/16

адміністративне провадження № К/9901/3587/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду : судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: громадська організація Солом`янський голос , акціонерне товариство Завод залізобетонних конструкцій ім. С. Ковальської , товариство з обмеженою відповідальністю КийБуд , про зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Катющенка В.П., Кармазіна О.А., Скочок Т.О. від 19 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 18 грудня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2016 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 (далі - позивачі) звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), треті особи: громадська організація Солом`янський голос (далі - ГО Солом`янський голос ), акціонерне товариство Завод залізобетонних конструкцій ім. С. Ковальської (далі - АТ ЗЗК ім. С. Ковальської ), товариство з обмеженою відповідальністю КийБуд (далі - ТОВ КийБуд ; разом також - треті особи), у якому просять визнати протиправним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 від 29 жовтня 2010 року № 2249-Сл/С, виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що будівництво за адресою: АДРЕСА_1 здійснюється на зсувонебезпечній ділянці, яка підтоплюється та на якій розташований колектор, що не був перенесений із забудови, і ці всі фактори є прямою загрозою підтоплення та руйнування прилеглих до будівництва як приватних, так, і особливо, багатоквартирних житлових будинків. До початку будівництва, як зазначають позивачі, не виконані жодні заходи щодо унеможливлення руйнації будинків внаслідок будівництва.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, у задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дозвіл на виконання будівельних робіт є актом індивідуальної дії, відповідно до якого права та обов`язки виникають у ТОВ КийБуд та АТ ЗЗК ім. С. Ковальської , а тому у спірних правовідносинах права та інтереси позивачів не порушені. Крім того, суди попередніх інстанцій звернули увагу позивачів, що ними невірно обрано спосіб захисту свого порушеного права в частині недотримання, на їх думку, замовником будівництва та підрядником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, та зазначили, що реалізація такого права можлива у порядку, встановленому статтею 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року N 553 (далі - Порядок №533).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 4 лютого 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/13229/16, витребувано матеріали справи та надано учасникам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Горбасенка І.М.

Від представника АТ ЗЗК ім. С. Ковальської надійшло клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до необґрунтованого висновку про те, що у спірних правовідносинах права позивачів не порушено, оскільки видача оскаржуваного дозволу за приписами законодавства, що було чинним на момент такої видачі, мало бути здійснено з урахуванням інтересів власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва. Тому, вважає, що виданий позивачу дозвіл на здійснення будівельних робіт прямо порушує законні інтереси позивачів як власників суміжних земельних ділянок та квартир у суміжному багатоквартирному будинку.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що позивачі неодноразово зверталися до органів ДАБІ України, але останні усупереч відсутності у замовника будівництва містобудівних умов та обмежень не вчинили заходів щодо анулювання дозволу; вважає, що обраний спосіб захисту порушених прав є ефективним.

Від представника АТ ЗЗК ім. С. Ковальської надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2 , в якому зазначається, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про відсутність порушення прав та інтересів позивачів у спірних правовідносинах, які виникли, на думку представника, виключно між відповідачем та замовником будівництва; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Від представника ДАБІ України надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2 , в якому зазначено, що доводи касаційної скарги є безпідставними, оскільки Департаментом ДАБІ у м. Києві у період з 2016 року по 2018 року було проведено ряд позапланових перевірок на спірному об`єкті будівництва, призначених на підставі колективного звернення фізичних осіб, у числі яких також є позивачі, та у результаті складено протоколи про виявлені порушення та притягнуто до відповідальності відповідних суб`єктів містобудування. Зазначає, що докази проведення таких перевірок та притягнення до відповідальності суб`єктів містобудівної діяльності наявні у матеріалах справи та були досліджені судами попередніх інстанцій, а тому доводи скаржника про бездіяльність ДАБІ України є необґрунтованими; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 29 жовтня 2010 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві було видано замовнику будівництва - Солом`янській районній у місті Києві раді та підряднику - ТОВ КийБуд дозвіл № 2249-Сл/С на виконання будівельних робіт із будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 .

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Так, суди, розглядаючи цю справу, дійшли до висновку, що дозвіл на виконання будівельних робіт є актом індивідуальної дії, відповідно, відсутність у будь-кого, крім ТОВ КийБуд та АТ ЗЗК ім. С. Ковальської , в тому числі і позивачів, прав чи обов`язків у зв`язку з оскарженим рішенням, не породжує для останніх і права на звернення з цим адміністративним позовом, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Водночас колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, з огляду на наступне.

За змістом частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина четверта статті 125 Конституції України).

Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

У Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття охоронюваний законом інтерес треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Суд також наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).

За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Порушення вимог Закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства.

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту адміністративного позову, в обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що спірний дозвіл був виданий всупереч вимогам Закону України Про планування і забудову територій (чинного на момент видачі оскаржуваного дозволу) та Порядку надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2009 року № 1104 (чинного на момент видачі дозволу; далі - Порядок № 1104).

Позивачі також зазначили, що в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві були підстави для відмови у наданні дозволу на виконання будівельних робіт, позаяк на момент видачі останнього був відсутній договір між замовником будівництва та ТОВ КийБуд ; всі експертні висновки були видані не замовнику будівництва, а зовсім іншій організації; були відсутні дані про наявність у ТОВ КийБуд ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг, засвідченої в установленому порядку (в разі здійснення будівництва, що передбачає пряме або опосередковане залучення фінансових активів від фізичних осіб). Зазначають, що з 31 жовтня 2010 року замовник будівництва був ліквідований, а отже і земельна ділянка, що перебувала у його користуванні, не могла бути передана будь-якій іншій юридичній особі, оскільки належала територіальній громаді міста Києва.

Крім того, позивачі стверджують, що порушення Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві під час видачі оскаржуваного дозволу полягало у тому, що такий дозвіл було видано всупереч відсутності у замовника будівництва містобудівних умов та обмежень.

Отже, у цій справі спірні правовідносини виникли стосовно правомірності дій ДАБІ України щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 від 29 жовтня 2010 року № 2249-Сл/С, замовником якого була Солом`янська районна у місті Києві рада, а підрядником - ТОВ КийБуд .

При цьому порушення свого права на безпеку життя та здоров`я у спірних правовідносинах позивачі вбачають у протиправних діях та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які призвели до недотримання суб`єктом містобудівної діяльності будівельних норм та стандартів, вимог містобудівної документації на місцевому рівні.

Тобто суть спору полягає у тому, що відповідач видав дозвіл на виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 від 29 жовтня 2010 року № 2249-Сл/С із порушенням, на думку позивачів, встановленого порядку, внаслідок чого на зсувонебезпечній земельній ділянці, що межує з будинком, у якому проживають позивачі, були розпочаті будівельні роботи, які створюють загрозу підтоплення та руйнування прилеглих до будівництва як приватних, так і багатоквартирних житлових будинків.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій зроблено передчасний висновок про те, що права позивачів у спірних не порушено, оскільки у цій справі порушення відповідних прав полягає у тому, що внаслідок неправомірних, на думку позивачів, дій (рішень, бездіяльності) ДАБІ України було видано дозвіл на виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 від 29 жовтня 2010 року № 2249-Сл/С, на підставі якого здійснюється будівництво з порушенням встановлених будівельних норм і правил, вимог містобудівної документації (як стверджують позивачі), що призводить до неврахування інтересів мешканців будинків, які знаходяться на суміжних земельних ділянках, недотримання їх прав на безпечне для життя і здоров`я довкілля, гарантоване статтею 50 Конституції України та право на безпечне природне середовище, визначене статтею 9 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища .

Аналогічний правовий висновок про наявність порушеного права особи, яка не є суб`єктом містобудівної діяльності, у правовідносинах з органами ДАБІ України міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі № 822/450/16, від 16 травня 2019 року у справі №826/17220/17.від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18.

Водночас суди попередніх інстанцій, обмежившись висновками про відсутність порушених прав позивачів, не перевірили та не надали належної оцінки доводам, викладеним у позовній заяві, тобто не розглянули справу по суті, а саме: не перевірили правомірність дій Інспекції під час видачі дозволу на будівництво; не встановили наявність чи відсутність правових підстав для відмови у видачі такого дозволу відповідно до законодавства, чинного на момент видачі дозволу; не визначили наявність підстав у ДАБІ України для анулювання дозволу на будівництво та не надали у зв`язку з цим правової оцінки діям/бездіяльності ДАБІ України.

Тільки встановивши зазначені обставини, можна надати правову оцінку правомірності дій ДАБІ України під час видачі дозволу на виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 від 29 жовтня 2010 року № 2249-Сл/С.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Водночас без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про те, що позивачі обрали невірний спосіб захисту порушеного права, оскільки анулювання дозволу на виконання будівельних робіт віднесена до виключної компетенції відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною шостою статті 37 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (у редакції, чинній на час розгляду даної справи у суді першої інстанції) встановлено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що повноваження щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт відповідно до законодавства, чинного на дату вирішення справи у суді, належали ДАБІ України, а тому колегія суддів погоджується з тим, що позивачами обрано спосіб захисту, який не повною мірою відповідає критерію ефективності.

Водночас суд наголошує, що відповідно до статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути ефективним як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі Юрій Миколайович Іванов проти України , заява № 40450/04, пункт 64).

Засіб юридичного захисту має бути ефективним в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення у справі Аксой проти Туреччини (Aksoy v. Turkey), заява № 21987/93, пункт 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення у справі Джорджевич проти Хорватії (Djordjevic v Croatia), заява № 41526/10, пункт 101; рішення у справі Ван Остервійк проти Бельгії (Van Oosterwijck v Belgium), заява № 7654/76, пункти 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях українських судів. Зокрема, у постанові від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово посилався на те, що ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі №705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі №826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі №2а-204/12).

Отже, адміністративний суд, за загальним правилом, не обмежений у виборі ефективного способу відновлення права особи, порушеного суб`єктом владних повноважень, і вправі обрати найоптимальніший або такий, що відповідає характеру такого порушення та враховує обставини конкретної справи; при цьому перебирання непритаманних суду повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень не відбувається лише за умови відсутності встановлених судом у спосіб, передбачений процесуальним законом, обставин для використання відповідним суб`єктом публічного права альтернативності у прийнятті рішення за зверненням суб`єкта приватного права.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі № 826/17220/17, від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18.

З огляду на зазначене, суд з урахуванням висновків, наведених у цій постанові, встановивши усі обставини справи та надавши їм належну правову оцінку, має обрати належний та ефективний спосіб захисту порушених прав позивачів, якщо під час розгляду справи таке порушення буде підтверджено.

Суд також враховує, що рішення у цій справі впливає на захист суспільного інтересу щодо відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови та розвитку території на місцевому рівні . Проведення будівельних робіт з порушенням вимог містобудівного законодавства (якщо такі обставини будуть встановлені судом), очевидно створює загрозу суспільним інтересам, оскільки це може завдати шкоди життю і здоров`ю людей, призвести до пошкодження майна тощо. У таких умовах приватний інтерес забудовника - позивача у цій справі, не може переважати над суспільним інтересом.

Аналогічний висновок зроблено Верховним Судом, зокрема, у постановах від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17, від 30 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.004102.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_2 слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: громадська організація Солом`янський голос , акціонерне товариство Завод залізобетонних конструкцій ім. С. Ковальської , товариство з обмеженою відповідальністю КийБуд , про зобов`язання вчинити дії передати на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін