Постанова

від 03.06.2021 по справі 826/14307/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року

м. Київ

справа № 826/14307/17

адміністративне провадження № К/9901/59948/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Кравчука В.М., Рибачука А.І.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2018 року (суддя Аверкова В.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (колегія суддів: Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Земляна Г.В.) у справі № 826/14307/17 за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Демікон , про скасування розпорядження,

УСТАНОВИВ:

Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з позовом про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України № 79 від 13 травня 2017 року Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування .

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що у резолютивній частині не міститься висновку щодо задоволення чи відхилення апеляції ТОВ Демікон , а відсутність станом на дату перевірки уніфікованого акту, не порушує норм законодавства і не може слугувати підставою для скасування рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з судовими рішеннями позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не враховано порушення, допущення третьою особою ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, про що складено акт та є підставою для анулювання ліцензії. Не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції з приводу того, що Експертно-апеляційна рада юридичною особою не є, виходячи з наступного. Так, Мінприроди пред`явлено до суду адміністративний позов, у якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження не Експертно-апеляційної ради, а Державної регуляторної служби України, яка є юридичною особою і власне розпорядження видано на офіційному бланку останньої.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 17.02.2017 уповноваженими особами Міністерства екології та природних ресурсів України проведено планову перевірку додержання ТОВ Демікон ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Результати перевірки оформлено актом № 07/17 від 17.02.2017, згідно якого:

- в порушення вимог пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 446 від 13.07.2016 Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ Демікон протягом 2-х місяців не подано жодних відомостей про приведення господарської діяльності у відповідність до нових Ліцензійних умов;

- в порушення вимог абзацу 11 пункту 11 Ліцензійних умов у ТОВ Демікон відсутнє обладнання, зазначене у відомості про наявність матеріально-технічної бази, доданої до заяви про отримання ліцензії;

- в порушення вимог абзацу 9 пункту 9 Ліцензійних умов у виробничому приміщенні відсутня помаркована тара, бункери та відсіки для зберігання небезпечних відходів;

- в порушення вимог абзацу 1 пункту 16 Ліцензійних умов на території виробничого майданчику відсутній зливовідвід;

- в порушення вимог абзацу 4 пункту 6 Ліцензійних умов не надано відомості щодо наявності декларації безпеки і плану локалізації та ліквідації аварії на об`єкті;

- в порушення вимог абзацу 6 пункту 6 Ліцензійних умов не надано відомостей щодо наявності дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки;

- в порушення вимог пункту 15 Ліцензійних умов не надано спеціальний паспорт місць зберігання небезпечних відходів.

За результатами перевірки також було складено акт № 07/17-1 від 17.02.2017 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ Демікон із заявою про отримання ліцензії, у якому перелічені всі порушення, наведені в акті перевірки.

23.02.2017 позивачем видано наказ № 85 Про анулювання ліцензій .

Цим наказом, на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності та згідно акту виявлення недостовірності даних у документах із заявою про отримання ліцензії, анульовано видану ТОВ Демікон ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами № 198 від 14.06.2011.

Вказаний наказ ТОВ Демікон оскаржило до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування № 4.3, оформленим протоколом № 06-17 від 11.05.2017, Міністерство екології та природних ресурсів України зобов`язано усунути порушення вимог Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині анулювання ліцензії ТОВ Демікон на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Ухвалюючи це рішення, Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування зазначила, що органом ліцензування порушено:

- вимоги Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (мораторій на планові перевірки та обмеження на позапланові перевірки поширюється на Міністерство екології та природних ресурсів України як орган державного нагляду (контролю));

- вимоги пункту 8 частини другої статті 16, частини сьомої статті Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності (органом ліцензування не правомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання (відсутність правових підстав для здійснення заходів контролю та прийняття рішень за їх результатами під час дії мораторію на проведення перевірок);

- вимоги та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Це рішення стало підставою для прийняття Державною регуляторною службою України розпорядження № 79 від 13.05.2017, яким Міністерство екології та природних ресурсів України зобов`язано усунути порушення вимог Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині анулювання ліцензії ТОВ Демікон на операції у сфері поводження з небезпечними відходами, а також повідомити про його виконання протягом 10 днів дня його отримання з наданням підтверджуючих документів.

Вважаючи вказане розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що розпорядження від 13.05.2017 №79 видано Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначених частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статі 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Підставою для видання розпорядження №79 стало рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування № 4.3, оформленим протоколом № 06-17 від 11.05.2017.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських пере везень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження № 79 від 13 травня 2017 року Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування .

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 32), Міністерство екології та природних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів України є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами.

Так, одним із повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України, визначених підпунктом 7 пункту 4 Положення № 32, є проведення ліцензування на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною першою та другою статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Міністерство екології та природних ресурсів України є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Міністерством екології та природних ресурсів України як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з поводження з небезпечними відходами, законодавства у сфері ліцензування.

Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Міністерством екології та природних ресурсів України та Державною регуляторною службою України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Як свідчать матеріали справи, Міністерство екології та природних ресурсів України обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас згідно статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів дійшла висновку, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі не має права на звернення до суду.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року по справі №826/3115/17 (11-892апп19) та постанові від 04 грудня 2019 року по справі №826/6233/17.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді В.М. Кравчук

А.І. Рибачук