Постанова

від 03.06.2021 по справі 240/3180/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/3180/21 Головуючий у 1-й інстанції: Чернова Ганна Валеріївна

Суддя-доповідач: Моніч Б.С.

03 червня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Моніча Б.С.

суддів: Капустинського М.М. Шидловського В.Б.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ, КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У березні 2021 року до суду звернувся Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави з адміністративним позовом до Житомирської обласної ради, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Житомирської обласної ради від 25 червня 2020 року №1969 "Про припинення комунального некомерційного підприємства "Обласний дитячий протитуберкульозний санаторій "Лісовий берег" Житомирської обласної ради шляхом ліквідації".

ІІ. ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року позовну заяву Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення повернуто позивачу.

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що заступник керівника Житомирської обласної прокуратури уповноважений підписувати позовну заяву Житомирської обласної прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Житомирської обласної прокуратури та його першого заступника.

Проте, доказів відсутності 26 лютого 2021 року керівника Житомирської обласної прокуратури та його першого заступника позивачем не надано.

Окрім того зазначено, що прокурором в порушення вимог частин 3,4 статті 23 Закону №1697, частини 4 статті 53 КАС України не наведено належного та достатнього обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, а також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора із даним позовом.

Відтак, враховуючи відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, відсутність адміністративної процесуальної дієздатності щодо звернення із вказаним позовом до суду та те, що позивачем не надано до суду доказів на підтвердження права підпису позовної заяви від імені Житомирської обласної прокуратури заступником керівника Житомирської обласної прокуратури, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовна заява підлягає поверненню позивачу.

ІV. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідач посилаючись на норми матеріального та процесуального права оскаржив його в апеляційному порядку з вимогою скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт щодо позиції суду про те, що заступник керівника прокуратури уповноважений підписувати позовну заяву лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника обласної прокуратури та його першого заступника, зазначає, що згідно статті 24 Закону право на подання позовної заяви в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Відтак зауважує, що закріплені статтею 24 Закону повноваження щодо підписання заступником обласної прокуратури, зокрема позовної заяви, повинні реалізовуватись у чітко визначених законом випадках, а саме у разі здійснення прокурором представництва інтересів в суді.

Окрім того, апелянт зазначає, що відповідно до статті 22 ЗУ "Про місцеві державні адміністрації" місцеві адміністрації, серед іншого, вживають заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту.

При цьому, згідно Положення по Департамент охорони здоров`я Житомирської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Житомирської ОДА від 26 листопада 2020 року №653, Департамент не має права звертатися до суду щодо визнання протиправними та скасування рішень Житомирської ОДА. А тому зазначає, що на цей час відсутній орган або суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено здійснення відповідних функцій держави у спірних правовідносинах, у зв`язку із чим заступник прокурора пред`явив даний позов до суду.

Відповідач, скористався правом подати до суду письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

V. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

Апеляційний суд, перевіривши доводи апеляційної скарги, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

Повертаючи апеляційну скаргу особі, яка її подала, суд першої інстанції керувався тим, що прокурором в порушення вимог частини 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII (надалі Закон №1697-VII) та частини 4 статті 53 КАС України не обґрунтовано підстави для представництва інтересів держави в суді.

Статтею 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, ЇЇ життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави у випадках, визначених законом.

При цьому, право звернення прокурора до суду в інтересах держави передбачено статтею 23 Закону та статтею 53 КАС України.

Так, положеннями частини 3 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно частини 4 статті 53 КАС України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Частиною 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Положеннями статті 22 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" держава через спеціально уповноважені органи виконавчої влади здійснює контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров`я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення здорового навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності в сфері охорони здоров`я, вимог Державної Фармакопеї, стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів і технологій та протоколів надання реабілітаційної допомоги.

Згідно статті 22 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві адміністрації, серед іншого, вживають заходів до збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту.

Водночас, Положення про Департамент охорони здоров`я Житомирської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Житомирської ОДА від 26 листопада 2020 року №653, Департамент не має права звертатися до суду щодо визнання протиправними та скасування рішень Житомирської обласної ради.

З аналізу вищезазначеного можливо зробити висновок, що на даний час відсутній орган або суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено здійснення відповідних функцій держави у спірних правовідносинах.

Відповідно до пунктів 3, 4, 5 рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів, в їх основі завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (зокрема, економічних, соціальних) дій, програм, спрямованих на гарантування її економічної безпеки, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатись повністю, частково або не збігатись зовсім з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.

Враховуючи те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, а також, звертаючись до суду, самостійно визначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до статті 46 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Разом із тим, згідно статті 3 Закону України "Про протидію захворюванню на туберкульоз" протидія захворюванню на туберкульоз є складовою державної політики щодо забезпечення якісної і доступної медичної допомоги, реалізації державних цільових програм лікування найбільш поширених небезпечних для здоров`я і життя людини захворювань, проведення обов`язкових профілактичних медичних оглядів з метою ранньої діагностики захворювань, надання гарантованого обсягу безоплатної медичної допомоги. Здійснення протитуберкульозних заходів, забезпечення кожному громадянину в разі захворювання на туберкульоз безоплатності, доступності та рівних можливостей отримання відповідної медичної допомоги належать до завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пунктів 1 та 7 висновків Звіту про результати аудиту ефективності виконання заходів з протидії захворювання на туберкульоз, затвердженого рішенням Рахункової палати від 18 серпня 2020 року № 22-2, рівень захворюваності на туберкульоз серед дітей віком від 0-17 років та на поєднану інфекцію (туберкульоз/ВІЛ) залишився майже незмінним та скорочення закладів охорони здоров`я може призвести до обмеження доступу хворих на туберкульоз для отримання медичної допомоги та погіршення епідемічної ситуації в країні в цілому.

При цьому, станом на 01 січня 2021 року у Житомирській області на обліку з активним туберкульозом перебуває 607 дорослих та 6 дітей, в 2019-2020 роках в області виявлено 31 випадок захворювання дітей на туберкульоз.

Відтак, рішення Житомирської обласної ради від 25 червня 2020 року №1969 суперечить вимогам законодавства та порушує установлені Конституцією України змісту і спрямованості держави та також унеможливлює реалізацію громадянами та їх дітьми прав на охорону здоров`я.

Окрім того, "суспільним", "публічним" інтересом звернення прокуратури до суду, як вірно зазначено останнім у апеляційній скарзі, є задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання - відповідність рішень органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України, законам та іншим нормативно-правовим актам.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Трегубенко проти України" від 02 листопада 2004 року зазначено: "правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес" (п. 54 рішення).

Враховуючи вищезазначене колегія суддів дійшла висновку, що заступником керівника прокуратури виконано всі вимоги законодавства та належним чином обґрунтовано підстави для представництва інтересів держави в суді.

Окрім того, ще однією підставою повернення апеляційної скарги судом першої інстанції виокремлено те, що апеляційна скарга підписана особою, яка не мала на це відповідних повноважень.

Проте такий висновок не відповідає нормам процесуального права, які суд мав застосувати під час надання оцінки прийнятності адміністративного позову заступника керівника Житомирської обласної прокуратури.

Слід зауважити, що 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (надалі - Закон № 1697-VII), окрім норм, визначених у пункті 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону.

Відповідно до частин 1-2 статті 10 Закону № 1697-VII у системі прокуратури України діють обласні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київська міська прокуратура. Обласну прокуратуру очолює керівник обласної прокуратури, керівник прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, керівник Київської міської прокуратури, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 13 Закону № 1697-VII керівник обласної прокуратури представляє обласну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.

Частина 3 цієї статті у відповідній редакції передбачає, що у разі відсутності керівника обласної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника обласної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника обласної прокуратури.

Своєю чергою за приписами частин 1 та 3 статті 55 КАС України визначено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.

Отже, повноваження щодо здійснення представництва обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані її керівнику, і тільки в разі відсутності останнього такі повноваження може виконувати перший заступник, а у разі відсутності першого заступника - один із заступників відповідно.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII у відповідній редакції на прокуратуру покладається, зокрема, функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій закріплені у розділі IV Закону № 1697-VII у відповідній редакції, до якого включена стаття 24, на яку скаржник покликається на обґрунтування наявності у заступника керівника прокурора Житомирської області повноважень на підписання апеляційної скарги.

Згідно з частинами першою, четвертою статті 23 Закону № 1697-VII у відповідній редакції представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Абзац 1 частини 3 статті 24 Закону № 1697-VII у відповідній редакції, що регулює особливості здійснення окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді, визначає, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Частина 7 цієї статті у відповідній редакції встановлює, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, закріплені частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VII повноваження щодо підписання заступником керівника обласної прокуратури, зокрема, адміністративного позову повинні реалізовуватись у чітко визначених законом випадках, а саме у разі здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Зважаючи на наведене колегія суддів зазначає, що до спірних відносин належить застосовувати норму частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII у відповідній редакції.

Натомість суд першої інстанції, керуючись під час розгляду питання про прийнятність апеляційної скарги заступника керівника прокурора Житомирської області положеннями пункту 1 частини 1 та частини 3 статті 13 Закону № 1697-VII у відповідній редакції, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його апеляційної скарги, оскільки зазначена норма визначає коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентує питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді. З огляду на зазначене суд апеляційної інстанції, хибно застосував до спірних відносин приписи статті 13 Закону № 1697-VII, внаслідок чого зробив необґрунтований висновок про те, що прокурор належно не підтвердив повноваження для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Отже, колегія суддів вважає, що позовну заяву, яку подав заступник прокурора Житомирської області, підписала особа, що мала на це відповідні повноваження на підставі приписів частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII у відповідній редакції.

Своєю чергою суд першої інстанції під час постановлення ухвали про повернення апеляційної скарги наведених обставин до уваги не взяв, що призвело до порушення норм процесуального права, та, відповідно, ухвалення незаконного судового рішення.

За таких обставин колегія суддів доходить висновку, що оскільки суд постановив ухвалу про повернення апеляційної скарги заступника прокурора Житомирської області з порушенням норм процесуального права, означене судове рішення належить скасувати, а справу №240/3180/21 направити до Житомирського окружного адміністративного для продовження розгляду.

VI. ВИСНОВКИ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно частини 1 статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення скасувати.

Справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 03 червня 2021 року.

Головуючий Моніч Б.С. Судді Капустинський М.М. Шидловський В.Б.