Постанова

від 10.06.2021 по справі 640/22168/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/22168/20 Головуючий у 1 інстанції - Смолій І.В.

Суддя-доповідач -Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.01.2021 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про скасування припису, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень, виявлених під час перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності при використанні земельної ділянки, яка розташована по АДРЕСА_1 , та приведення землекористування у відповідності до вимог законодавства від 09.09.2020 № 818-ДК/0086Пр/03/01/-20, виданий державним інспектором - в.о. начальника відділу контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області Поночовного Андрія Петровича.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2021 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Головне управління Держгеокадастру у Київській області звернулось із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване рішення необхідно змінити, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 18.07.2020 № 818-ДК Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності , відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України Про державний контроль за використанням та охороною земель , Про охорону земель , положення про Головне управління Держгеокадастру у Київській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, на підставі заяви громадянина ОСОБА_2 від 07.07.2020, здійснено державний контроль під час використання земельної ділянки, як об`єкту перевірки, орієнтовною площею 0,0084 га, яка розташована на території Печерського району м. Києва за адресою: АДРЕСА_1 .

Згідно акту обстеження земельної ділянки на території Печерського району м. Києва за адресою: АДРЕСА_1 , від 17.07.2020 № 20-0441-06 встановлено, що парканом, який розміщено на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:82:136:0090, огороджено землі не надані у власність чи постійне користування, Київська міська рада рішень про передачу (надання) зазначеної території у власність чи користування не приймала.

За результатами проведеної перевірки державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - Поночовним А.П. складено протокол про адміністративне порушення від 19.08.2020 № 818-ДК/0089П/07/01/-20, яким встановлено, що парканом, який розміщено на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:82:136:0090 огороджено землі не надані у власність чи постійне користування, орієнтовною площею 0,0084 га, також на зазначеній території розміщено колодязь для водопостачання. Зазначене є порушенням ст.ст.125, 126 Земельного кодексу України, за що передбачена відповідальність відповідно до ст. 531 КУпАП та п. б ч.1 ст.211 Земельного кодексу України.

В подальшому, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України Головного управління Держгеокадастру у Київській області - в.о. начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві управління з контролю за використанням та охороною земель Поночовним А.П. винесено припис про усунення порушень, виявлених під час перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності при використанні земельної ділянки, яка розташована по АДРЕСА_1 , та приведення землекористування у відповідності до вимог законодавства від 09.09.2020 № 818-ДК/0086Пр/03/01/-20.

Не погоджуючись з прийнятим приписом, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що обов`язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність у особи, що її використовує, правовстановлюючих документів на цю земельну ділянку. При цьому, відповідачем не було надано жодних доказів, які б підтверджували самовільне зайняття позивачем земельної ділянки по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,0084 га, а також того, що останній є власником або користувачем даної земельної ділянки. Також, суд першої інстанції наголошує на тому, що відповідачем не було дотримано вимог щодо складання оскаржуваного припису, так як останній не містить визначення конкретних дій, необхідних для усунення виявлених порушень.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що виїздом на місцевість встановлено обмеження доступу до земельної ділянки орієнтовною площею 0,0084 га парканом, встановленим на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:82:136:0090. При цьому, згідно акту обстеження від 17.07.2020 № 20-0441-06 рішення про передачу зазначеної території у властість чи користування не приймалось. Оскаржуваний припис винесено законно, з дотриманням вимог щодо його змісту, оскільки в останньому було зазначено про необхідність вжиття позивачем вичерпних заходів реагування щодо усунення виявлених порушень. Також, апелянт, посилаючись на висновки Верховного Суду у справі № 140/2320/18 від 15.07.2019, наголошує на невірному застосуванні судом першої інстанції норм Закону України Про основні засади державного нагляду(контролю) у сфері господарської діяльності , який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, що в свою чергу унеможливлює його застосування у даному випадку, так як предметом перевірки була земельна ділянка, а не суб`єкт господарювання при здійсненні ним господарської діяльності.

Колегія суддів вважає доводи апелянта частково обґрунтованими та частково не погоджується з рішенням суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 187 Земельного кодексу України передбачено, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно ст. 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель (далі - Закон), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Згідно зі ст. 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель (далі - Закон № 963-IV ) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Відповідно до ст. 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

За правилами ч. ч. 1, 2 ст. 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Приписи пп. 25-1 п. 4 положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, визначають, що Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Положенням про Головне управління Держгеокадастру у Київській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, вбачається, що Головне управління Держгеокадастру у Київській області відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Відповідно до ст. 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Згідно ст. 9 № 963-IV Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

- проведенням перевірок;

- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

- розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 вказаного Закону визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

На підставі наведенного, колегія суддів приходить до висновку, що Головне управління Держгеокадастру у Київській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів.

Щодо правомірності винесення оскаржуваного припису, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.1 Закону № 963-ІV самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення, зокрема, як: самовільне зайняття земельних ділянок.

Статтями 125, 126 Земельного Кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень .

Колегія суддів зазначає, що відповідачем не наведено жодних достатніх доказів, які б підтверджували самовільне зайняття саме позивачем земельної ділянки орієнтовною площею 0,0084 га, та встановлення з такою метою паркану.

Також, відповідачем не було дотримано приписи наказу Держгеокадастру від 27.12.2016 № 353 Про організаційні заходи із здійснення функцій державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів територіальними органами Держгеокадастру , оскільки під час проведення перевірки останнім не було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки, а лише додано акт обстеження земельної ділянки № 20-0441-06 від 17.07.2020, яка була предметом перевірки.

Доводи апелянта стосовно того, що оскаржуваний припис прийнятий з дотриманням вимог законодавства щодо його змісту та є конкретизованим, колегія суддів вважає безпідставними та не бере до уваги, з огляду на наступне.

Відповідно до п.19 ч. 1 ст. 4 КАС України індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, яка оформляється, вручається (надсилається) посадовим особам юридичних осіб та фiзичним особам (у тому числi фiзичним особам - пiдприємцям) щодо усунення порушень земельного законодавства. Отже, оскільки припис породжує певні правові наслідки (в тому числі обов`язки) для позивача - він являється правовим актом індивідуальної дії, необхідною умовою законності якого є обгрунтованість та конкретизованість.

Разом з тим, відповідач не вказав яких саме заходів повинен вжити позивач з метою усунення, вказаних в оскаржуваному приписі порушень, та приведення землекористування у відповідність до вимог законодавства, що в свою чергу свідчить про нечіткість, необгрунтованість та неконкретизованість вказаного припису.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про протиправність припису державного інспектора - в.о. начальника відділу контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області Поночовного Андрія Петровича від 09.09.2020 № 818-ДК/0086Пр/03/01/-20 про усунення порушень, виявлених під час перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності при використанні земельної ділянки, яка розташована по АДРЕСА_1 , та приведення землекористування у відповідності до вимог законодавства.

Таким чином, з огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем не доведена правомірність винесення оскаржуваного припису відносно позивача з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 КАС України, а тому, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов підлягає задоволенню.

В той же час, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що суд першої інстанції при винесенні рішення безпідставно застосував норми Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності з огляду на наступне.

Статтею 2 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

Враховуючи те, що норми Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, колегія суддів вважає, що на спірні правовідносини не розповсюджуються норми вказаного Закону, а відтак, посилання суду першої інстанції на вказаний вище Закон є безпідставним.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду у від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18 та від 27.02.2020 у справі № 818/1512/17.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги відповідача, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову, однак, останній не вірно застосував до спірних правовідносин норми права та неповно встановив обставини справи.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Частиною 4 ст. 317 КАС України зазначено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

За таких обставин, оскільки судом першої інстанції правильно вирішено справу по суті позовних вимог, однак неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, то колегія суддів вважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2021 підлягає зміні в частині мотивів, з яких виходив суд першої інстанції задовольняючи адміністративний позов, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2021 змінити, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2021 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.