Постанова

від 30.06.2021 по справі 140/5954/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2021 року

м. Київ

справа № 140/5954/20

адміністративне провадження № К/9901/10687/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №140/5954/20

за позовом трудового колективу комунального підприємства "Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання" Волинської обласної ради, благодійної організації "Благодійний фонд "Серце в долонях", громадської організації "Об`єднання батьків дітей хворих на цукровий діабет "Інсулін", ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дочки ОСОБА_2 до Волинської обласної ради, Головного управління Державної податкової служби у Волинській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління охорони здоров`я Волинської обласної державної адміністрації, Комунальне підприємство "Волинський обласний перинатальний центр" Волинської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішення, відкликання вимоги, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дочки ОСОБА_2 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого-судді Сороки Ю.Ю., суддів: Костюкевича С.Ф., Ксензюка А.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Судової-Хомюк Н.М., суддів: Сеника С.П., Хобор Р.Б.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2020 року Трудовий колектив комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради, благодійна організація Благодійний фонд Серце в долонях , громадська організація Об`єднання батьків дітей хворих на цукровий діабет Інсулін , ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дочки ОСОБА_2 звернулися в суд з позовом до Волинської обласної ради, Головного управління Державної податкової служби у Волинській області про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради №28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради , визнання протиправною та відкликання вимоги ГУ ДПС у Волинській області №5999/10/03/-20-05-04-10 від 27.02.2020.

2. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року, залишеної без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, провадження у справі в частині визнання протиправним та скасування рішення № 28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради закрито.

3. Рішення судів мотивовані тим, що позовна вимога про визнання протиправним та скасування рішення № 28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради не є публічно-правовою та не може бути вирішена в порядку адміністративного судочинства.

4. Не погодившись з судовим рішенням першої та апеляційної інстанції, ОСОБА_1 , що діє в інтересах малолітньої дочки ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 направила до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року у справі № 140/5954/20.

5. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для закриття провадження у справі.

Касатор, вказала, що предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення та питання виконання Волинською обласною радою вимог Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) щодо порядку та дотримання процедури прийняття рішень. Таким чином, у даному випадку обласна рада виступає суб`єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між нею та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.

6. Верховний Суд ухвалою від 14 квітня 2021 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

7. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до рішення Волинської обласної ради №28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради Волинська обласна рада відповідно до статей 43,59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Законів України Основи законодавства України про охорону здоров`я , Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони здоров`я , Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань , рішення обласної ради від 11 червня 2004 року № 11/20 Про управління майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, області вирішила:

1) припинити (реорганізувати) Комунальне підприємство Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради, шляхом його приєднання до Комунального підприємства Волинський обласний перинатальний центр Волинської обласної ради;

2) визначити, що комунальне підприємство Волинський обласний перинатальний центр Волинської обласної ради є правонаступником усіх майнових і немайнових прав комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради.

Доручено управлінню охорони здоров`я забезпечити вжиття всіх необхідних заходів щодо припинення (реорганізації) комунального підприємства, створити комісію з припинення (реорганізації) юридичної особи, розробити і подати на затвердження голові обласної ради статут комунального підприємства Волинський обласний перинатальний центр Волинської обласної ради.

11. Закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення № 28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради , суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що така позовна вимога підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.

12. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Відповідно до пунктів 1-2 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: -хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або -хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або -хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Комунальне підприємство Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради є закладом охорони здоров`я - комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає медичну допомогу населенню на умовах, встановлених законодавством України та статутом, а також вживає заходів з підтримання громадського здоров`я.

Підприємство створене відповідно до рішення Волинської обласної ради від 20.12.2018 № 22/27 шляхом перетворення Волинського обласного дитячого територіального медичного об`єднання в комунальне некомерційне підприємство. Засновником та власником підприємства є Волинська обласна рада .

Згідно статуту Комунального підприємства Волинський обласний перинатальний центр є закладом охорони здоров`я-комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає медичну допомогу населенню на умовах, встановлених законодавством України та статутом, а також вживає заходів з підтримання громадського здоров`я.

Підприємство створене відповідно до рішення Волинської обласної ради. Засновником та власником підприємства є Волинська обласна рада.

Суди також встановили, що Волинська обласна рада рішенням №28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради - розпоряджалась майном територіальної громади (територіальних громад), здійснюючи організаційно-господарську діяльність - створення, припинення та реорганізацію комунальної установи.

Відтак, на думку судів попередніх інстанцій, у правовідносинах, що виникли у зв`язку із винесенням оскаржуваного рішення №28/25 від 12.02.2020 Про реорганізацію комунального підприємства Волинське обласне дитяче територіальне медичне об`єднання Волинської обласної ради , Волинська обласна рада не діяла як суб`єкт владних повноважень.

13. Проте, колегія суддів Верховного Суду вважає такі висновки передчасними з огляду на таке.

14. Статтею 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 3 вказаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Частиною другою статті 10 Закону № 280/97-ВР врегульовано, що обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Положеннями статті 60 цього Закону визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади охорони здоров`я. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Відповідно до статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління закладами охорони здоров`я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм.

Статтею 3 Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII Основи законодавства України про охорону здоров`я (далі - Закон № 2801-XII) визначено, що заклад охорони здоров`я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; охорона здоров`я - це система заходів, що здійснюються, зокрема, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров`я.

Положеннями статті 14 Закону № 2801-XII передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.

Звертаючись із цим позовом до суду, ОСОБА_1 вказувала на порушення відповідачем ряду нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення права на охорону здоров`я територіальної громади в цілому та позивачки зокрема.

З огляду на те, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачки як члена територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що, звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1 скористалася своїм правом, визначеним статтею 59 Закону № 280/97-ВР, на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі № 1340/5441/18, яка була прийнята у подібних правовідносинах .

Стосовно посилань судів першої та апеляційної інстанцій на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 27 травня 2020 року у справі №813/1232/18, колегія суддів зазначає, що такі не підлягали застосуванню до вирішення спірних правовідносин, оскільки у справі №813/1232/18 за позовом заступник прокурора Львівської області до Сокальської районної ради Львівської області позовні вимоги стосувалися визнання протиправним і скасування рішення Сокальської райради від 22 грудня 2017 року № 442 Про створення Комунальної установи Сокальської районної ради Львівської області Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району .

При цьому, як у справі № 1340/5441/18, так і у справі №140/5954/20, що розглядається, спірні правовідносини стосуються правомірності рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію комунального закладу охорони здоров`я. Відтак суди попередніх інстанцій при вирішенні справи №140/5954/20 мали керуватися правовими висновками Великої Палати Верховного Суду у справі № 1340/5441/18, а не у справі №813/1232/18.

15. Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

16. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню як такі, що прийняті із неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

17. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

18. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах малолітньої дочки ОСОБА_2 - задовольнити.

2. Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року по справі №140/5954/20 - скасувати.

3. Справу №140/5954/20 - направити до Волинського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій