Постанова

від 09.07.2021 по справі 160/10302/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2021 року

м. Київ

справа № 160/10302/20

адміністративне провадження № К/9901/13424/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Врони О. В. від 28 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Головко О. В., Суховарова А. В., Ясенової Т. І. від 16 березня 2021 року

у справі № 160/10302/20

за позовом ОСОБА_1

до Державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Синельниківському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Шудєгової Ніли Анатоліївни

про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Синельниківському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Шудєгової Н. А. (далі також- відповідач), у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі за кадастровим номером 7123789000:02:002:0855;

- скасувати державну кадастрову реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером 7123789000:02:002:0855;

- зобов`язати відповідача внести відповідний запис до Поземельної книги про припинення державної кадастрової реєстрації за кадастровим номером 7123789000:02:002:0855.

2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, у відкритті провадження відмовлено на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. 15 квітня 2021 року позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, в якій просить такі скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

4. Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Відмовляючи у відкритті провадження в справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, позаяк відповідач, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію земельних ділянок, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

6. ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки вони є необґрунтованими, незаконними та ухваленими з порушенням норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що цей спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. Державна реєстрація земельних ділянок у Державному земельному кадастрі з присвоєнням кадастрових номерів не є тотожною процедурі реєстрації речових прав на ці земельні ділянки.

Крім того, скаржник зазначає про невідповідність оскаржуваних судових рішень правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 6 травня 2019 року у справі № 707/234/19. У цій справі Суд дійшов висновку, що адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Також касатор стверджує, що застосовані судами правові висновки Великої Палати Верховного Суду, що викладені в постанові від 04 вересня 2018 року справа № 823/2042/16 та Верховного Суду, що викладені у постанові від 12 грудня 2018 року у справі № 617/1315/15, не можуть бути застосовані, оскільки правовідносини, щодо яких виник спір у цих справах, не є подібними до цієї справи.

IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

8. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

9. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

10. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

11. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

12. З доводів та вимог касаційної скарги вбачається, що скаржник оскаржує рішення судів попередніх інстанцій з підстав неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме, щодо відмови суду розглядати справу №160/10302/20 в порядку адміністративного судочинства.

13. Так, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовив у відкритті провадження у справі, виходячи із того, що спір у цій справі повинен бути вирішений у порядку цивільного судочинства.

14. При цьому суди попередніх інстанцій зазначили, що спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, позаяк відповідач, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію земельних ділянок, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.

15. Надаючи оцінку вказаним висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне заначити наступне.

16. Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

17. Відповідно до пункту 1 частини 1статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

18. Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

19. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

20. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

21. Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

22. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

24. Відповідно до частини 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

25. Згідно з частиною 1 статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

26. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб`єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

27. Таким чином, суду необхідно з`ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

28. У цій справі спірні правовідносини пов`язані з правомірністю реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 7123789000:02:002:0855 в Державному земельному кадастрі.

29. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що внаслідок неправомірної реєстрації вказаної земельної ділянки відповідач прийняв рішення про відмову в державній реєстрації земельної ділянки площею 12,6770 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради за заявою позивача.

30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання постанови Верховного Суду від 21 липня 2020 року у справі № 823/176/17 державний кадастровий реєстратор Пономаренко І. О. прийняла рішення № 1 від 31 липня 2020 року про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

31. Підставою для прийняття такого рішення стало встановлення розташування в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини з наступними кадастровими номерами: 7123789000:02:002:0816, 7123789000:02:002:0804, 7123789000:02:002:0803, 7123789000:02:002:0799, 7123789000:02:002:0819, 7123789000:02:002:0855.

32. Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повідомило позивача, що відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 7123789000:02:002:0855 було внесено державним кадастровим реєстратором Шудєговою Н. А. 29 липня 2020 року.

33. Згідно з частинами 1-5 статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

34. Положеннями частини 5 статті 16 Закону № 3613-VI передбачено, що кадастрові номери земельних ділянок зазначаються у рішеннях органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування про передачу цих ділянок у власність чи користування, зміну їх цільового призначення, визначення їх грошової оцінки, про затвердження документації із землеустрою та оцінки земель щодо конкретних земельних ділянок.

35. Згідно з частиною 10 статті 79-1 Земельного кодексу України державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

36. Виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок, вбачається, що здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.

37. На стадії здійснення державної реєстрації земельної ділянки, що включає внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, право власності автоматично не виникає.

38. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 4 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржених ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято спірне рішення, здійснено оскаржуваний запис.

39. Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

40. Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний кадастровий реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про кадастрову реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером 7123789000:02:002:0855, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером 7123789000:02:002:0855 стосувалося реалізації та набуття третьою особою права власності на земельну ділянку.

41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що спір у цій справі необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства.

42. Також висновки про приватно-правовий характер спірних правовідносин викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 128/3751/14-а та від 19 лютого 2020 року у справі № 807/807/15.

43. Колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій застосували нерелевантну практику Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, від 12 грудня 2018 року у справі № 617/1315/15, оскільки суди не стверджували про подібність правовідносин, а використали підхід для розмежування адміністративної та цивільної юрисдикції, який неодноразово викладався у постановах Великої Палати Верховного Суду при розгляді різних категорій спорів.

44. Водночас посилання скаржника на висновки Верховного Суду, зроблені в постанові від 6 травня 2020 року у справі №707/234/19, не свідчать про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права у цій справі, виходячи з такого.

45. У справі №707/234/19 заявлено позов про визнання незаконним наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність в частині включення земельної ділянки; скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, прийняте державним реєстратором; зобов`язання органу місцевого самоврядування повернути земельну ділянку до державної власності Черкаської районної державної адміністрації.

46. Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду у постанові від 6 травня 2020 року у справі № 707/234/19 при визначенні юрисдикції спору врахував обставини справи і зробив такий висновок: В матеріалах справи немає жодних доказів, що свідчать про набуття особою права власності або права користування (оренди) спірною земельною ділянкою. Водночас особа посилається на отримання ним дозволу на розробку документації із землеустрою, проте надання такого дозволу є одним з етапів процесу отримання права власності чи права користування земельною ділянкою. Отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб

47. Тобто обставини справи у справі №707/234/19 і у цій справі не є подібними, а тому висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 6 травня 2020 року у справі № 707/234/19, не можуть бути застосовані при розгляді справи №160/10302/20.

48. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

49. Оскільки порушення своїх прав позивач вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на його думку, рішенням, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер та пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень (дій) є способом захисту цивільних прав та інтересів, у зв`язку з чим юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється, а тому суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку щодо відмови у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

50. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування норм матеріального права та порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

51. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

52. У відповідності до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

53. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

54. Оскільки суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіІ.В. Желєзний Я.О. Берназюк С.М. Чиркін