Постанова

від 12.08.2021 по справі 815/1486/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 815/1486/18

адміністративне провадження № К/9901/18445/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів : Чиркіна С. М., Шарапи В. М.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Крусяна А. В., суддів: Градовського Ю. М., Яковлєва О. В. від 29.05.2019

у справі № 815/1486/18

за позовом заступника прокурора Одеської області, який діє в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області,

до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради

третя особа , яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 ,

про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорта

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У квітні 2018 року заступник прокурора Одеської області, діючи в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі також - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_1 (далі також - третя особа), в якому просив визнати протиправними дії щодо видачі будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 ; скасувати будівельний паспорт від 05.10.2016 №01-07/234.

2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2018 позов заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 , про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорта в частині вимог про скасування будівельного паспорта від 05.10.2016 №01/07-234 залишено без розгляду.

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019 у задоволенні позову відмовлено.

4. Додатковим рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019 заяву ОСОБА_1 задоволено; стягнуто з прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу у розмірі 5000,00 грн.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019 та додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019 скасовано; ухвалено у справі нове рішення, яким визнано протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234 з приводу будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер: 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер: 5110136900:47:003:0059) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник: ОСОБА_1 ; скасовано будівельний паспорт від 05.10.2016 № 01-07/234 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 ; заяву ОСОБА_1 про ухвалення додаткового рішення залишено без задоволення.

6. 02.07.2019 від третьої особи до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 і залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019 та додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019.

7. Ухвалою Верховного Суду від 22.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

8. 10.09.2019 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельні ділянки площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 належать ОСОБА_1 , про що свідчать інформаційні довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 06.07.2016 та від 01.07.2016.

10. 05.10.2016 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської видано будівельний паспорт № 01-07/234 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , замовник: ОСОБА_1 .

11. Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 23.01.2017 № 66 доручено Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівної діяльності, зокрема, видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.10.2016 №01-07/234.

12. 17.02.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області на підставі наказу від 23.01.2017 та направлення від 25.01.2017 № 65 проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівної діяльності, за результатами якої встановлено, зокрема, недотримання ДБН 360-92** Містобудування. Планування та забудова міських та сільських поселень .

13. Приписом від 17.02.2017 зобов`язано Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради усунути порушення, які зазначені у акті від 17.02.2017.

14. Рішенням Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 17.02.2017 № 416 зупинено дію будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234 за адресою: м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/А, 111/Б.

15. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі № 815/4053/17 відмовлено у задоволенні позову Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради до Департаменту Державної-архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання неправомірною перевірки з питань дотримання управлінням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої 17.02.2017, зокрема, складено рішення № 416 про зупинення дії спірного будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234, та просило скасувати зазначене рішення.

16. Зазначений спір ініційовано Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради у серпні 2017 року. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі № 815/4053/17 набрало законної сили 17.12.2018.

17. Крім того, 19.06.2018 головним інспектором будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на підставі наказу від 19.06.2018 № 772 та направлення від 19.06.2018 № 527 проведено позапланову перевірку щодо виконання Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради вимог припису від 17.02.2017, за результатами якої встановлено його невиконання.

18. Рішенням Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 27.09.2018 скасовано дію будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.10.2016 №01-07/234 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

19. Не погоджуючись з діями Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234, вважаючи їх такими, що порушують інтереси держави, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що дії Управління щодо видачі спірного будівельного паспорта є протиправними, оскільки порушують вимоги законодавства України та, як наслідок, будівельний паспорт підлягає скасуванню, оскільки згідно з інформацією Управління від 05.03.2018 № 01-15/122 відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VІ 1989, на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1 , заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.

21. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області було належним чином реалізовано свої повноваження у сфері реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного нагляду, а тому у позивача відсутні підстави для представництва інтересів держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України в Одеській області відповідно до положень статті 23 Закону України Про прокуратуру .

22. Третя особа заперечувала щодо задоволення позову, посилаючись на пропуск прокурором позовної давності, відсутність підстав для представництва у цій справі прокурором інтересів держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та безпідставність і необґрунтованість висновків прокурора про те, що заплановане будівництво індивідуального дачного будинку порушуватиме чи суперечитиме Генеральному плану м. Одеси.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовної вимоги про визнання дій відповідача щодо видачі будівельного паспорта №01-07/234 від 05.10.2016 протиправними, суд першої інстанції виходив з того, що не вбачає невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, а тому в Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакета документів, наданих ОСОБА_1 для видачі будівельного паспорта. Визнання дій щодо видачі будівельного паспорта протиправними через більш як два роки з моменту його видачі при тому, що він є підставою для здійснення будівництва, яке фактично проведено та збудований будинок на час розгляду даної справи вже введено в експлуатацію, а саме у серпні 2018 року, суперечить принципу юридичної визначеності та належного врядування.

24. Постановляючи додаткове судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що надання правової допомоги позивачу шляхом надання послуг, визначених в акті прийому-передачі робіт (надання послуг) ОСОБА_1 щодо представництва його інтересів у справі №815/1486/18 за позовом заступника прокурора Одеської області щодо об`єкта будівництва по АДРЕСА_2 , підтверджується доказами, наявними у матеріалах справи, а тому заяву про третьої особи про ухвалення додаткового судового рішення підлягає задоволенню.

25. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019 та додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019, виходив з того, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради вчинено протиправні дії щодо видачі будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234 з приводу будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці, площею 0,0275га за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 , оскільки він порушує п. 3.25* ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень . Оскільки третя особа ОСОБА_1 заперечував щодо задоволення позовних вимог, понесені ним витрати на правову допомогу не підлягають задоволенню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

26. Третя особа у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що судом скасовано спірний будівельний паспорт, попри наявність нескасованої ухвали суду першої інстанції щодо залишення без розгляду позовних вимог у цій частині. Судом не враховано, що будівельний паспорт вичерпав свою дію фактом прийняття в експлуатацію дачного будинку та навісу на земельній ділянці по АДРЕСА_2 . У прокурора відсутні підстави для звернення до суду з цим позовом та таким пропущено строки подання такого. Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідають містобудівній документації на місцевому рівні.

27. Заступник прокурора Одеської області у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими та не підлягає скасуванню.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

29. Надаючи оцінку доводам третьої особи, викладеним у касаційній скарзі, Верховний Суд насамперед зауважує, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019 та додаткового рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019 та постановляючи нове, зокрема, скасував будівельний паспорт від 05.10.2016 № 01-07/234 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 , а відтак не врахував, що ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2018 позов заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 , про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорта в частині вимог про скасування будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01/07-234 залишено без розгляду. Зазначена ухвала в апеляційному порядку не оскаржувалася, а відтак суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, порушив норми процесуального права, вирішивши позовну вимогу, яка залишена без розгляду судом першої інстанції ухвалою, яка набрала законної сили.

30. З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати питання щодо законності рішення суду апеляційної інстанції по суті.

31. Частиною третьою статті 53 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом) передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

32. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

33. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

34. Законом, який, зокрема, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII Про прокуратуру (далі також - Закон №1697-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

35. Згідно з положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

36. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

37. Системний аналіз наведених нормативних положень дає змогу дійти висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

38. Також колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

39. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

40. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

41. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

42. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

43. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

44. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

45. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру , застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

46. У позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом прокурором зазначено, що фактично його звернення обумовлене порушенням інтересів держави щодо гарантування останньою дотримання вимог містобудівного законодавства усіма суб`єктами права та відсутністю реагування на виявлений факт порушення законодавства органом, який наділений відповідними повноваженнями. Зазначає, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України не виконано у належний спосіб функції контролю та не усунуто порушення, викладені у позові, протягом тривалого часу, що надає органам прокуратури відповідно до статті 23 Закону України Про прокуратуру підстави для представництва інтересів держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області у цій справі.

47. Тобто, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом зазначив, що підставою звернення до суду є саме нездійснення/неналежне здійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до повноважень якого належить здійснення відповідного захисту у спірних правовідносинах. Про відсутність органу, до компетенції якого входить звернення до суду з цим позовом, прокурор як підставу для звернення до суду з цим позовом не зазначає.

48. У даному контексті колегія суддів зазначає наступне.

49. З позовною заявою у цій справі прокурор звернувся до суду у квітні 2018 року.

50. Як встановлено судом апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи, наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 23.01.2017 № 66 доручено Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівної діяльності, зокрема, видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.10.2016 № 01-07/234.

51. Так, відповідно до частини першої статті 27 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності передбачено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

52. Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі також - Закон № 3038-VI, в редакції, чинній на момент проведення Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області перевірок відповідача) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

53. Частинами другою-четвертою статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

54. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2011 № 698, (далі також - Порядок №698, в редакції, в редакції, чинній на момент проведення Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області перевірок відповідача).

55. Відповідно до підпунктів 1, 6 пункту 5 Порядку № 698 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України Про регулювання містобудівної діяльності повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

56. Згідно з пунктом 32 Порядку № 698, якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення. Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

57. Судом апеляційної інстанції встановлено, що 17.02.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області на підставі наказу від 23.01.2017 та направлення від 25.01.2017 № 65 проведено позапланову перевірку відповідача, за результатами якої встановлено, зокрема, недотримання ДБН 360-92** Містобудування. Планування та забудова міських та сільських поселень .

58. Приписом від 17.02.2017 зобов`язано Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради усунути порушення, які зазначені у акті від 17.02.2017.

59. Рішенням Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 17.02.2017 № 416 зупинено дію будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234 за адресою: м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/А, 111/Б.

60. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі № 815/4053/17 відмовлено у задоволенні позову Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради до Департаменту Державної-архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання неправомірною перевірки з питань дотримання управлінням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої 17.02.2017, зокрема, складено рішення № 416 про зупинення дії спірного будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234, та просило скасувати зазначене рішення.

61. Зазначений спір ініційовано Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради у серпні 2017 року. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі № 815/4053/17 набрало законної сили 17.12.2018.

62. Водночас, як встановлено судом апеляційної інстанції, рішення № 416 від 17.02.2017 про зупинення дії спірного будівельного паспорта від 05.10.2016 № 01-07/234 з моменту його видання не скасовувалось та було чинним.

63. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що 19.06.2018 головним інспектором будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на підставі наказу від 19.06.2018 № 772 та направлення від 19.06.2018 № 527 проведено позапланову перевірку щодо виконання Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради вимог припису від 17.02.2017, за результатами якої встановлено його невиконання.

64. Рішенням Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 27.09.2018 скасовано дію будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 05.10.2016 № 01-07/234 на будівництво індивідуального дачного будинку за адресою: м. Одеса, вул. Дача Ковалевського, 111/А, 111/Б.

65. Зважаючи на вищевикладені встановлені судами попередніх інстанцій обставини та підстави звернення до суду з позовом прокурора, на які він посилається у позовній заяві, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у цій справі не довів нездійснення чи здійснення неналежним чином органом, до компетенції якого віднесені повноваження нагляду за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування, своїх функцій, а тому позовна заява прокурора про визнання дій Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради щодо видачі будівельного паспорта від 05.10.2016, реєстраційний № 01-07/234, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) та площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 , підлягає залишенню без розгляду, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню.

66. Щодо доводів третьої особи, викладених у касаційній скарзі, про наявність підстав для стягнення з позивача на її користь понесених нею витрат на правничу допомогу, колегія суддів зазначає наступне.

67. Стаття 59 Конституції України гарантує кожному право на професійну правничу допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.

68. Згідно з пунктом 11 Перехідних положень Конституції України представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01.01.2017; у судах апеляційної інстанції - з 01.01.2018; у судах першої інстанції - з 01.01.2019.

69. Відповідно до статті 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. До витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать витрати: на професійну правничу допомогу; сторін та їхніх представників, що пов`язані із прибуттям до суду; пов`язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз; пов`язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів; пов`язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.

70. Частиною першою статті 134 КАС України передбачено, що витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.

71. Згідно з частиною другою статті 134 КАС України за результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.

72. Частиною десятою статті 139 КАС України встановлено, що у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи.

73. Частиною одинадцятою статті 139 КАС України передбачено, що судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

74. Тобто, право на відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, реалізується за правилами розподілу судових витрат, які встановлені для тієї сторони у справі, на боці якої виступала ця третя особа, та залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

75. У цій справі скаржник брав участь як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, виступав у справі на стороні відповідача та заперечував заявлені позовні вимоги. Колегія суддів дійшла висновку, що позов підлягає залишенню без розгляду.

76. Зважаючи на вищевикладене, судові витрати, понесені третьою особою, відшкодовуються у тому ж порядку, у якому відшкодовувались би судові витрати відповідача, тобто в порядку частини десятої статті 139 КАС України.

77. Водночас колегія суддів Верховного Суду наголошує, що необхідною умовою для застосування положень частини десятої статті 139 КАС України у разі залишення позову без розгляду у справі є доведення факту вчинення позивачем необґрунтованих дій, наприклад, завідомо безпідставне та/або штучне ініціювання судового провадження тощо.

78. У цій справі, що розглядається, колегія суддів дійшла висновку, що третя особа не довела факту вчинення з боку позивача дій, які можна визнати необґрунтованими в розумінні статті 139 КАС України. Саме по собі пред`явлення позову до суду у цій справі та залишення його без розгляду не можуть бути достатнім свідченням необґрунтованості дій прокурора.

79. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 16.03.2021 у справі № 815/1483/18.

80. Таким чином, вимога третьої особи про стягнення з позивача витрат на правову допомогу є необґрунтованою та задоволенню не підлягає.

81. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

82. Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

83. Суд при прийнятті рішення враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

84. У зв`язку із викладеним, враховуючи положення статті 351 КАС України, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019, додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 необхідно скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов залишити без розгляду.

Керуючись статтями 139, 240, 341, 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2019, додаткове рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28.03.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання дій Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради щодо видачі будівельного паспорта від 05.10.2016, реєстраційний № 01-07/234, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0079 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0052) і площею 0,0275 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0059) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_1 - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді С. М. Чиркін

В. М. Шарапа