Постанова

від 18.08.2021 по справі 826/1344/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 826/1344/18

адміністративне провадження № К/9901/10339/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Стародуба О.П., Єзерова А.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.12.2019 у складі судді Амельохіна В.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2020 у складі колегії суддів: Василенко Я.М. (суддя-доповідач), Кузьменко В.В., Шурко О.І. у справі №826/1344/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати наказ в.о. директора Департаменту В. Кузьменка №267 від 10.08.2017 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт;

1.2. зобов`язати Департамент подати дані до Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо декларації про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 " № КВ083163350257 від 30.11.2016 для внесення до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.12.2019, яке було залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2020, позовні вимоги задоволено.

2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту від 10.08.2017 №267 "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт".

2.2. Зобов`язано Департамент подати дані до Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо декларації про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 " №КВ083163350257 від 30.11.2016 для внесення до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

2.3. Присуджено на користь ОСОБА_1 здійснені нею документально підтверджені витрати по сплаті судового збору у розмірі 1409,60 грн. з бюджетних асигнувань Департаменту.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. ОСОБА_1 є замовником будівництва житлового будинку по АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 . Будівництво здійснюється на земельних ділянках (кадастрові номери: 8000000000:91:119:0050; 8000000000:91:119:0049; 8000000000:91:119:0048; 8000000000:91:119:0075), які на праві власності належать ОСОБА_1 , що підтверджується копіями договорів купівлі-продажу земельних ділянок та відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

3.2. 30.11.2016 Департаментом було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1, АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 " за №КВ083163350257.

3.3. Наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10.08.2017 №267 "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт" відповідно до частини 2 статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI), підпункту 5 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 17.01.2017 №1817-VІІІ (надалі - Закон №1817-VІІІ), на підставі листа Київської місцевої прокуратури №10 від 28.07.2017 №43-5399вих17, скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт "Будівництво житлового будинку по АДРЕСА_2, АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 " від 30.11.2016 №КВ083163350257. (пункт 1). Управлінню дозвільних процедур доручено забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 30.11.2016 №КВ083163350257 з Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що лист Київської місцевої прокуратури №10 від 28.07.2017 №43-5399вих17 не може бути обґрунтованою та основоположною підставою для прийняття оскаржуваного наказу, оскільки інформація, отримана від інших органів влади по своїй суті не є формою державного архітектурно-будівельного контролю, а тому не може бути підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації декларацій. Крім того, судами попередніх інстанцій зазначено, що відповідачем не надано доказів, які б підтверджували факти здійснення ним заходів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті будівництва, а тому відповідач порушив визначену Законом №3038-VI процедуру для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, а саме, без проведення позапланової перевірки та оформлення її належним чином.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.12.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що позивачем як замовником будівництва було затверджено проектну документацію, яка суперечила вимогам законодавства, містобудівним умовам та обмеження забудови земельної ділянки, що є порушенням вимог Закону №3038-VI та є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом та для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт відповідно до статті 39-1 Закону №3038-VI. При цьому, скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій не враховано тієї обставини, що відповідно до підпункту 5 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1817-VІІІ, підставою для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт є виявлення наведених у ній замовником недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом і жодною правовою нормою не регламентовано обов`язку відповідача проводити у такому разі позапланову перевірку.

6. Позивач подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Згідно з частиною 1 статті 34 Закону №3038-VI (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;

3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

10. Частиною 2 цієї статті передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

11. Частиною 10 статті 39 Закону №3038-VI встановлено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

12. Законом №1817-VІІІ, який набрав чинності 10.06.2017, внесені зміни до Закону №3038-VI, в тому числі, до статті 39-1 цього Закону, яким визначено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

13. Пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1817-VІІІ визначено, що зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт є чинними до завершення будівництва об`єктів, крім випадків їх скасування відповідно до пункту 3 цього розділу.

14. За змістом пункту 3 цього розділу Закону №1817-VІІІ, зареєстровані до набрання чинності цим Законом декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт можуть бути скасовані відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, у разі:

1) подання замовником заяви про скасування декларації про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт;

2) наявності відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта;

6) виконання будівельних робіт, не передбачених згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт.

15. Системний аналіз наведених правових норм дає суду підстави для висновку про те, що законодавством встановлено таку підставу для скасування реєстрації замовнику декларації про початок виконання будівельних робіт як подання недостовірних даних, які є підставою вважати відповідний об`єкт самочинним будівництвом.

16. При цьому, такі недостовірні дані повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити відповідний об`єкт самочинним будівництвом:

1) об`єкт збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети;

2) об`єкт збудований або будується без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи;

3) об`єкт збудований або будується за відсутності належно затвердженого проекту чи будівельного паспорта.

17. Водночас, в контексті вимог частини 2 статті 39-1 та пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1817-VІІІ скасування декларації про початок виконання будівельних робіт здійснюється органом державного архітектурно-будівельного контролю лише у визначених законом випадках, а також у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку.

18. У свою чергу, Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (надалі - Постанова №466) затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, який регулює механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт.

19. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №404, у зв`язку із прийняттям Закону №1817-VІІІ, були внесені зміни до Постанови №466 та виключено із затвердженого цією постановою Порядку розділ "Декларація про початок виконання підготовчих або будівельних робіт".

20. У той же час, відповідно до частини 1 статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (абзаци 1-3).

21. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (надалі - Порядок №553), який регулює процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

22. Згідно з пунктами 6-7 Порядку №553 (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

23. При цьому, за змістом абзацу 9 пункту 7 Порядку №553, однією з підстав для проведення позапланової перевірки є вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

24. Пунктом 9 Порядку №553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

25. А пунктами 16-17 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

26. Разом з тим, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою відповідного органу складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається ще й протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

27. Вказаний порядок здійснення державного архітектурно-будівельний контролю має бути дотриманий і у випадку вжиття заходів, визначених частиною 2 статті 39-1 Закону №3038-VI (скасування декларації про початок виконання будівельних робіт).

28. Аналогічна правова позиція вже була висловлена Верховним Судом у його постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, від 26.06.2018 у справі №826/20445/16, від 10.02.2020 у справі №826/8793/18, від 26.02.2020 у справі №826/15443/17, від 26.02.2020 у справі №826/1310/18, від 26.02.2020 у справі №826/1310/18, від 02.12.2020 у справі №826/14061/18, від 14.01.2021 у справі №806/2959/17, від 09.04.2021 у справі № 640/4901/20.

29. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджується, що оскаржуваний в межах цієї справи наказ Департаменту від 10.08.2017 №267 "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт" був виданий поза межами здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю, тобто, з порушенням порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України.

30. При цьому, фактично, єдиною підставою для прийняття цього наказу слугував лист Київської місцевої прокуратури №10 від 28.07.2017 №43-5399вих17.

31. Як вже зазначено судом вище, у відповідності до норм абзацу 9 пункту 7 Порядку №553, вимога правоохоронних органів може бути самостійною підставою для проведення позапланової перевірки органом державного архітектурно-будівельного контролю.

32. Крім того, інформація, отримана від Київської місцевої прокуратури №10, за своєю суттю не є формою державного архітектурно-будівельного контролю, а тому не може бути підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації декларацій.

33. Аналогічна правова позиція висловлена в подібних правовідносинах Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, від 17.10.2019 у справі №826/4151/16 та від 26.02.2020 у справі №826/15443/17, від 23.07.2020 у справі №826/4351/16.

34. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду в цій справі, на підставі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи та наявних у ній доказів, доходить висновку, що оскаржувані судові рішення відповідають вимогам процесуального закону, є законними та обґрунтованими, а тому підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

35. За приписами статті 350 КАС України (в редакції до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

36. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.12.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2020 у справі №826/1344/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа О.П. Стародуб А.А. Єзеров