Постанова

від 15.09.2021 по справі 120/7221/20-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/7221/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач - Курко О. П.

15 вересня 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Сушка О.О. Гонтарука В. М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Яремчук Л.С,

представників позивача: Гайди Т.М., Огородника О.М.,

представників третіх осіб: Булгакова А.О., Сайковича А.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Вінницької міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Автомайдан "Вінниччина" до Вінницької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: громадська організація "Вінницька обласна громадська організація "Агенція журналістських розслідувань", громадська організація "Вінницька медіа спілка" про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в листопаді 2020 року Громадська організація "Автомайдан "Вінниччина" звернулась до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Вінницької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: громадська організація "Вінницька обласна громадська організація "Агенція журналістських розслідувань", громадська організація "Вінницька медіа спілка" про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року позов задоволено частково, а саме:

- визнано протиправними дії Вінницької міської ради в частині розгляду 25.09.2020 року на 55 сесії VII скликання проекту рішення з питання №35 "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці" до розгляду проекту місцевої ініціативи питання №46 "Про створення історико-культурного комплексу - парку "Замкова гора" на земельній ділянці, що розташована в історичній місцевості, на Замковій горі та обмежена перехрестям вулиць Гліба Успенського, Маяковського, вулицею Замковою та Люблінським провулком, проект рішення громадських організацій, поданий в порядку місцевої ініціативи;

- визнано протиправним та скасовано рішення Вінницької міської ради 55 сесії VII скликання №2431 від 25.09.2020 року "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці";

- зобов`язано Вінницьку міську раду розглянути повторно подану 01.09.2020 року, місцеву ініціативу "Про створення історико-туристичного комплексу-парку "Замкова гора" в порядку, передбаченому законодавством;

- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено;

- стягнуто на користь громадської організації "Автомайдан "Вінниччина" сплачений при зверненні до суду із цим позовом судовий збір у розмірі 2102,00 грн, платіжне доручення №224 від 16.11.2020 року, за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької міської ради.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Представники позивача та третіх осіб в судовому засіданні заперечували проти задоволення апеляційної скарги та просили суд залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився. Разом з тим, 15 вересня 2021 року на адресу суду від представника відповідача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, яке обґрунтовано веденням перемовин між сторонами щодо укладення мирової угоди та необхідністю часу для виконання доручень, визначених Протоколом від 09.07.2021 р.

Представники позивача та третіх осіб в судовому засіданні заперечували щодо клопотання про відкладення розгляду справи.

Так, з пояснень представників позивача та третіх осіб судом встановлено, що жодних домовленостей між сторонами про примирення не існує.

Окрім того, як свідчать матеріали справи, відповідач вже втретє подав клопотання про відкладення розгляду справи.

Згідно ч. 1 ст. 205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Судова колегія зазначає, що безпідставне перенесення розгляду справи буде порушенням строку розгляду апеляційної скарги, а відтак суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про відмову у задоволенні клопотання про відкладення розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ГО "Автомайдан "Вінниччина", ГО "Вінницька обласна громадська організація «Агенція журналістських розслідувань", ГО "Вінницька медіа спілка" 01.09.2020 року направили на адресу Вінницької міської ради повідомлення про прийняття до розгляду в порядку місцевої ініціативи проект рішення Вінницької міської ради "Про створення історико-туристичного комплексу-парку "Замкова гора" на земельній ділянці орієнтовною площею 1,5864 га, що розташована в історичній місцевості, на Замковій горі, та обмежена перехрестям вулиць Гліба Успенського, Маяковського, вулицею Замковою та Люблінським провулком". Зазначене повідомлення отримано секретарем Вінницької міської ради Яблонським П.В. від 01.09.2020 року за вх. № 01-19-46010.

08.09.2020 року листом № 01-00-016-49361 уповноважену представницю внесення місцевої ініціативи Гайду Т.М. було поінформовано, що ініціативу ГО "Агенція журналістських розслідувань", ГО "Автомайдан Вінниччини", ГО "Вінницька медіа -спілка" про розгляд в порядку місцевої ініціативи проекту рішення Вінницької міської ради "Про створення історико-туристичного комплексу-парку "Замкова гора" на земельній ділянці площею 1,5864 га, що розташована в історичній місцевості, на Замковій горі, та обмежена перехрестям вулиць Гліба Успенського, Маяковського, вулицею Замковою та Люблінським провулком" зареєстровано в Книзі реєстрації місцевих ініціатив, загальних зборів, громадських слухань у м. Вінниці за № 416.

Крім того, позивача було проінформовано про засідання постійних комісій та пленарне засідання Вінницької міської ради, під час яких буде розглядатися проект рішення ради, поданий у порядку місцевої ініціативи "Про створення історико-туристичного комплексу - парку "Замкова гора" на земельній ділянці орієнтовною площею 1,5864 га, що розташована в історичній місцевості, на Замковій горі, та обмежена перехрестям вулиць Гліба Успенського, Маяковського, вулицею Замковою та Люблінським провулком", буде повідомлено додатково.

Відповідно до протоколу 55 сесії Вінницької міської ради 7 скликання від 25.09.2020 питання № 46 Порядку денного було винесено на обговорення та за результатами обговорення поставлене на голосування. За результатами голосування рішення було відхилене.

У той же час на дане сесійне засідання, було винесено проект рішення за порядковим номером 35 та прийнято спірне рішення Вінницької міської ради 55 сесії VII скликання №2431 від 25.09.2020 року "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці".

Позивач вважає рішення Вінницької міської ради 55 сесії VII скликання №2431 від 25.09.2020 року "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці" протиправним, у зв`язку із чим звернувся до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до статті 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

23 червня 2017 року на 20 сесії 7 скликання Вінницької міської ради прийнято рішення №778 "Про затвердження "Положення про місцеві ініціативи в місті Вінниці".

Згідно статті 4.5 Статуту територіальної громади міста Вінниці, прийнятого на сесії Вінницької міської ради 29 жовтня 2010 року за №2975, зі змінами, враховуючи рекомендації робочої групи з підготовки проекту Положення про місцеві ініціативи в місті Вінниці створеної відповідно до розпорядження міського голови від 09.03.2017 року № 51-р та, керуючись ст.9, ст.26 і ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", було затверджено "Положення про місцеві ініціативи в місті Вінниці".

Положення "Про місцеві ініціативи в місті Вінниці" (далі Положення) визначає організацію, порядок внесення на розгляд та прийняття рішень у порядку місцевої ініціативи з метою забезпечення прав членів територіальної громади (далі - членів громади) вирішувати питання місцевого значення.

Статтею 1 Положення передбачено Право членів територіальної громади на місцеву ініціативу.

Місцева ініціатива - офіційна письмова пропозиція з питань, які належать до відання місцевого самоврядування та мають важливе значення для територіальної громади, внесена в порядку, передбаченому цим Положенням, для розгляду на засіданні Вінницької міської ради та прийняття відповідного рішення. Місцева ініціатива є однією із форм безпосередньої участі членів громади міста Вінниці у здійсненні повноважень місцевого самоврядування.

У порядку місцевої ініціативи члени громади можуть внести проект рішення для розгляду на пленарне засіданні Вінницької міської ради (далі - ради).

Місцева ініціатива може бути внесена безпосередньо членами територіальної громади з правом голосу, об`єднаними в ініціативну групу в кількості від 3 до 9 осіб, що обираються на зборах членів громади, об`єднаннями громадян або органами самоорганізації населення, легалізованими на території громади.

Підтримка проекту рішення Вінницької міської ради, поданого у порядку місцевої ініціативи, здійснюється у формі підписів членів територіальної громади з правом голосу під проектом такого рішення. Ініціативна група збирає підписи на підтримку проекту рішення, поданого у порядку місцевої ініціативи, на підписних листах. Форма підписного листа міститься в Додатку 3 до цього Положення.

Відповідно до статті 2 Положення, предметом місцевої ініціативи може бути будь-яке питання, вирішення якого законами України віднесене до компетенції Вінницької міської ради.

Ініціаторами внесення місцевої ініціативи на розгляд Вінницької міської ради можуть бути: 1) відповідна кількість членів територіальної громади (згідно зі статтею 5 цього Положення); не менше трьох громадських об`єднань, благодійних організацій, об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, органів самоорганізації населення (ст. 3 Положення).

У силу пунктів 2,3 статті 4 Положення подання проекту рішення ради для розгляду на пленарному засіданні ради з ініціативи громадських об`єднань, благодійних організацій, об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, органів самоорганізації населення здійснюється шляхом внесення повідомлення про місцеву ініціативу до Вінницької міської ради на ім`я секретаря ради у вигляді письмового звернення оформленого відповідно до вимог, передбачених Законом України "Про звернення громадян" згідно з Додатком 2 до цього Положення.

До повідомлення про внесення місцевої ініціативи додається повний текст проекту рішення ради.

Статтею 9 Положення передбачено, що розгляд проекту рішення чи питання, поданого в порядку місцевої ініціативи, відбувається відповідно до вимог Регламенту ради.

Постійні комісії ради проводять засідання, на яких розглядають проект рішення чи питання, подані в порядку місцевої ініціативи, за обов`язкової участі уповноваженого представника ініціативної групи (ініціаторів) та складають висновки і рекомендації в межах своєї компетенції. Відсутність висновків або рекомендацій комісій не може бути підставою для відмови у включенні питання до порядку денного найближчої чергової сесії ради.

Уповноважений представник ініціативної групи (ініціаторів): обов`язково бере участь у засіданні ради під час розгляду проекту рішень ради, поданого у порядку місцевої ініціативи; виступає на засіданнях постійних комісій та пленарному засіданні ради із доповіддю з питання місцевої ініціативи та відповідає на запитання депутатів ради згідно з Регламентом ради; бере участь в обговоренні місцевої ініціативи в порядку, встановленому Регламентом ради.

Судом встановлено, що згідно протоколу 55 сесії Вінницької міської ради 7 скликання питання № 46 Порядку денного було винесено на обговорення, під час якого депутатом міської ради ОСОБА_1 , серед іншого, вказано на необхідність направлення місцевої ініціативи на доопрацювання.

Однак, відповідачем питання № 46 поставлено на голосування, залишивши поза увагою пропозицію щодо направлення місцевої ініціативи на доопрацювання.

За результатами голосування рішення було відхилено. Проголосувало "за" - 8, "проти" - 6, "утрималось" - 7, не голосувало - 22. Тобто вказане рішення не набрало більшості голосів, необхідних для прийняття рішення.

Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що не поставлення на голосування пропозиції стосовно направлення місцевої ініціативи на доопрацювання є грубим порушенням Регламенту ради.

Разом з тим, на сесійне засідання було винесено проект рішення за порядковим номером 35 "Про найменування урочища та проведення організаційно - правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці".

Пунктами 1,2 проекту рішення, розробленого Вінницькою міською радою передбачено, що з метою належного використання та збереження назв географічних об`єктів, що знаходяться на території міста Вінниці найменувати місцевість, що розміщена на розі вулиць Гліба Успенського та Замкової - урочище Замкова гора. Департаменту архітектури та містобудування міської ради: Внести відповідні зміни до переліку вулиць, проспектів, бульварів, провулків, площ м. Вінниці.

В той же час проект рішення, розроблений в рамках місцевої ініціативи, пропонував створити історико-туристичний комплекс-парк "Замкова гора" на земельній ділянці орієнтовною площею 1,586 га, що розташована в історичній місцевості, на Замковій горі, та обмежена перехрестям вулиць Гліба Успенського, Маяковського, вулицею Замковою та Люблінським провулком".

Тобто, позивач намагався встановити зовсім інший статус земельної ділянки, який прямо суперечить скасованому рішенню.

А відтак, судова колегія не приймає до уваги доводів апелянта стосовного того, що проект відповідача не був альтернативним до проекту рішення в рамках місцевої ініціативи.

Відповідно до п. 3 статті 11 Порядку передбачено, що Вінницька міська рада може розглянути власний альтернативний проект рішення з питання місцевої ініціативи виключно після розгляду проекту, поданого у порядку місцевої ініціативи.

Однак, у порушення зазначеної норми, не дотримавшись регламенту та, позбавивши можливості депутатів ради обговорити на початку сесії проект рішення, розроблений в рамках місцевої ініціативи, яким позивачем пропонувалось створити історико-туристичний комплекс-парк "Замкова гора", саме відповідачем - Вінницькою міською радою було розглянуто без дотримання регламенту і поставлено на голосування проект альтернативного рішення з питання № 35 "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці" до належного розгляду проекту місцевої ініціативи питання №46 "Про створення історико-культурного комплексу - парку "Замкова гора".

А тому, судова колегія погоджується з доводами суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій Вінницької міської ради в частині розгляду 25.09.2020 року на 55 сесії VII скликання проекту рішення з питання №35 "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці" до розгляду проекту місцевої ініціативи питання №46 "Про створення історико-культурного комплексу - парку "Замкова гора" на земельній ділянці, що розташована в історичній місцевості, на Замковій горі та обмежена перехрестям вулиць Гліба Успенського, Маяковського, вулицею Замковою та Люблінським провулком, проект рішення громадських організацій, поданий в порядку місцевої ініціативи.

Так, як судом встановлена протиправність дій відповідача при розгляді питання №35 "Про найменування урочища та проведення організаційно-правових заходів щодо впорядкування та збереження території пам`ятки археології в м. Вінниці", відповідно рішення Вінницької міської ради 55 сесії VII скликання №2431 від 25.09.2020 року, прийняте у результаті його розгляду, також вважається протиправним і підлягає скасуванню.

Разом з тим, відповідно до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Таким чином, повноваження щодо розгляду місцевих ініціатив є дискреційними повноваженнями Вінницької міської ради, тобто відносяться до його виключної компетенції.

Відповідно до ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб`єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тобто, спосіб захисту має враховувати суть правопорушення, допущеного суб`єктом владних повноважень - відповідачем.

Відповідно до правової позиції палати в адміністративних справах Верховного Суду України, викладеної у постанові від 24.01.2006 року, суд має обрати спосіб захисту права, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно приписів ч.1 ст.244-2 КАС України (в редакції Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" №192-VIII від 12.02.2015 року) висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов`язковим для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що належним способом захисту права позивача - є зобов`язання Вінницької міської ради розглянути повторно подану 01.09.2020 року, місцеву ініціативу "Про створення історико-туристичного комплексу-парку "Замкова гора" в порядку, передбаченому законодавством.

Судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог сторонами не оскаржується, тому його правомірність в цій частині судовою колегією не переглядається.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Вінницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 16 вересня 2021 року.

Головуючий Курко О. П. Судді Сушко О.О. Гонтарук В. М.