Постанова

від 17.09.2021 по справі 320/4653/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/4653/20 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Строяновської О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Митний термінал Київщини про зобов`язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року, -

В С Т А Н О В И В :

У червні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернулося у суд з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю Митний термінал Київщини (далі - відповідач, ТОВ Митний термінал Київщини ) про зобов`язання вчинити певні дії.

Позов обґрунтовано тим, що за результатами проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ Митний термінал Київщини встановлено ряд порушень законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, вказані обставини створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, а тому наявна необхідність у застосуванні заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації вказаного об`єкта до повного усунення виявлених порушень.

У подальшому, від ТОВ Митний термінал Київщини надійшов зустрічний позов, в якому останнє просить суд визнати протиправними дії ГУ ДСНС у Київській області щодо проведення планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо ТОВ Митний термінал Київщини .

Зустрічний позов обґрунтовано тим, що проводячи перевірку, в тому числі складаючи та підписуючи акт №251 від 18 березня 2020 року, ГУ ДСНС у Київській області порушило норми законодавства, зокрема, підпункт 4 пункта 2 розділа ІІ Прикінцевих положень Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) від 17 березня 2020 року №530-ІХ.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року в задоволенні первісного позову ГУ ДСНС у Київській області відмовлено, зустрічний позов ТОВ Митний термінал Київщини задоволено повністю.

Не погоджуючись із рішенням суду, ГУ ДСНС у Київській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвали нове рішення, яким первісний позов задовольнити, а у задоволенні зустрічного позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що перевірка була розпочата та фактично проведена 13 березня 2020 року, тобто до прийняття Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) від 17 березня 2020 року №530-ІХ. Наголошує на тому, що Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05 квітня 2007 року №877-V не передбачає зупинення перевірок, а тому правомірно було завершено перевірку та складено акт від 18 березня 2020 року.

Відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження на підставі пункта 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, з наступних підстав.

Судом установлено, що наказом ГУ ДСНС у Київській області Про проведення планових перевірок № 211 від 20 лютого 2020 року наказано провести планові перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, зокрема, на ТОВ Митний термінал Київщини з 12 березня 2020 року по 18 березня 2020 року.

Виїзна перевірка ТОВ Митний термінал Київщини відбулася 13 березня 2020 року, що підтверджується рапортом начальника Києво-Святошинського РВ ГУ ДСНС України у Київській області полковником служби цивільного захисту Козленко О. від 21 вересня 2020 року.

Як зазначено в акті № 251 від 18 березня 2020 року, складеному за результатами проведення планового заходу, було зафіксовано 62 порушення і ступінь ризику суб`єкта господарювання з урахуванням значення прийнятного ризику від провадження господарської діяльності у сфері техногенної та пожежної безпеки - високий.

У зв`язку з виявленням зазначених порушень, ГУ ДСНС у Київській області звернулося у суд з позовом щодо застосування до ТОВ Митний термінал Київщини заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації вказаного об`єкта до повного усунення виявлених порушень, а відповідач звернувся із зустрічним позовом до позивача, вважаючи його дії щодо проведення перевірки протиправними.

Постановляючи рішення про відмову в задоволенні первісного позову та задовольняючи зустрічний позов, суд першої інстанції виходив з того, що дії ГУ ДСНС у Київській області щодо проведення перевірки ТОВ Митний термінал Київщини , в тому числі дії по складанню та підписанню акта №251 від 18 березня 2020 року за результатами її проведення є протиправними, оскільки на період встановлення карантину проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності заборонено законодавством, а весь період проведення спірної перевірки охоплений періодом карантина, встановленого відповідно до Постанови КМУ №211 від 11 березня 2020 року Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 з 12 березня 2020 року.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Згідно з абзацем 2 статті 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону України №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Водночас, спірним у даній справі є питання правомірності проведення відповідачем планової перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки в розрізі набрання з 17 березня 2020 року чинності Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (СОVID-19) № 530-ІХ, підпунктом 4 пункту 2 розділу II якого регламентовано, що на період встановлення карантину забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Вирішуючи питання правомірності дій контролюючого органу щодо здійснення спірної планової перевірки, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункта 1 постанови Кабінету Міністрів України № 211 від 11 березня 2020 року Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 , яка набрала чинності 12 березня 2020 року, з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 з 12 березня 2020 року по 03 квітня 2020 року на всій території України було встановлено карантин.

17 березня 2020 року Верховною Радою України був прийнятий та набрав чинності Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) № 530-ІХ (далі - Закон України № 530-ІХ).

Підпунктом 4 пункта 2 розділа ІІ Прикінцевих положень зазначеного Закону встановлено, що на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 2 Закону України № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України , нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Перелік перевірок, на які не поширюється Закон України № 877-V , визначено частиною 2 статті 2, а саме, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.

Таким чином, оскільки перевірки ГУ ДСНС у Київській області здійснюються на підставі Закону України № 877-V , то на відповідача поширюється дія мораторію на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19).

Зазначивши у Законі України № 530-ІХ про заборону проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), законодавець таким чином розповсюдив дію даного закону у зворотному напрямку, розпочавши дію заборони з дня встановлення карантину, тобто з 12 березня 2020 року.

Відповідно до частини 1 статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у Рішенні № 1-рп/99 від 09 лютого 1999 року у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів зазначив: У регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма) . Три варіанти дії нормативних актів у часі забезпечують стабільність і необхідну гнучкість правового регулювання в часі - минулому, теперішньому та майбутньому. Як негайна, так і зворотна дія юридичної норми пов`язана з можливістю застосування нової норми щодо відносин, які виникли в минулому. Водночас негайна дія є усталеною практикою, а зворотна дія - виняток, який порушує конституційний принцип закон не має зворотної сили (lex ad praeterian non valet).

Суть зворотної дії у часі законів та інших нормативно-правових актів полягає в тому, що їхні приписи поширюються на правовідносини, які виникли до набрання ними чинності, за умови, якщо вони скасовують або пом`якшують відповідальність особи (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 19 квітня 2000 року у справі про зворотну дію кримінального закону у часі).

Для відносин, які мають тривалий характер, зворотна дія означає неможливість застосування норми нового нормативно-правового акта щодо відносин, які виникли до набуття ним чинності, але продовжують існувати. У такий спосіб відбувається змішування зворотної та безпосередньої дії нормативно-правового акта в часі, чим заперечується можливість негайного застосування норми права.

Іншим можливим правомірним проявом ретроактивного застосування юридичних норм є забезпечення недопустимості повороту до гіршого . Принцип ретроактивності нерозривно пов`язаний зі створенням умов для недопущення повороту до гіршого під час регулювання суспільних відносин. У такий спосіб підтримується баланс між нагальністю оновлення нормативних актів чи заповнення прогалин у праві, з одного боку, і стабільністю та наступництвом правової системи, з іншого.

Правозастосовні орієнтири щодо реалізації принципів верховенства права, юридичної визначеності, res judicata та ретроактивності, а також правила недопустимості повороту до гіршого підлягають застосуванню згідно з рішеннями Європейського суду з прав людини у справах Брумареску проти Румунії (заява № 28342/95, § 61), Пономарьов проти України (заява № 3236/03, §§ 47, 52) та іншими.

Матеріали справи свідчать про те, що весь період проведення спірної перевірки - з 12 березня 2020 року по 18 березня 2020 року охоплений періодом карантину відповідно до Постанови КМ України № 211 від 11 березня 2020 року Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 . День, в який було складено акт за результатами проведення перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки припав на період, коли вже набрав чинності Закон України №530-ІХ , яким встановлено заборону проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19).

Проаналізувавши наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність дій ГУ ДСНС у Київській області щодо проведення планового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо ТОВ Митний термінал Київщини , в тому числі дії по складанню та підписанню акта №251 від 18 березня 2020 року.

Окрім вищенаведеного колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу на те, що з огляду на усталену практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах Пономарьов проти України, Рябих проти Росії, Нєлюбін проти Росії ), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Також Європейський суд з прав людини в рішенні у справі Серявін та інші проти України зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що усі доводи учасників справи, як позивача так і відповідача, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції під час розгляду справи та ухвалення судового рішення, і їм була надана відповідна правова оцінка та зроблено правильний висновок щодо необґрунтованості первісного позову ГУ ДСНС у Київській області та задоволення зустрічного позова ТОВ Митний термінал Київщини .

Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстави для його скасування відсутні.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

Л.Т. Черпіцька