Постанова

від 09.11.2021 по справі 461/6658/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 461/6658/17

адміністративне провадження № К/9901/21452/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 461/6658/17

за позовом Львівської обласної організації Товариства охорони пам`яток історії та культури до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - Виконком Львівської міськради; Львівська міськрада, відповідно), Львівського міського голови Садового Андрія Івановича, керуючого справами Виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Міністерство культури України, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Львівська міська рада, ОСОБА_5 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Галицького районного суду міста Львова від 13.03.2019, ухвалену у складі головуючого судді Юрківа О.Р. та

постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Макарика В.Я., суддів Большакової О.О., Пліша М.А.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 27.09.2017 Львівська обласна організація Товариства охорони пам`яток історії та культури звернувся до суду з позовом, у якому просила скасувати рішення Виконкому Львівської міськради від 27.03.2017 №232 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ОСОБА_5 багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського обслуговування, музичною дитячою студією ім. Я. Ярославенка, творчими майстернями та дахової котельною на АДРЕСА_1 .

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорюване рішення відповідача порушує законні права та інтереси Львівської обласної організації Товариства охорони пам`яток історії та культури, а також суперечить рішенню Сихівського районного суду м. Львова від 11.02.2014 у справі №1319/9609/2012, яким ОСОБА_5 зобов`язано відновити пам`ятку культурної спадщини - віллу композитора Ярославенка Я.Д . Земельна ділянка на АДРЕСА_1 відноситься до земель історико-культурного призначення, а отже, не передбачена для будівництва багатоквартирного будинку, що вказує на порушення норм міжнародно-правових актів та вимог законодавства про охорону культурної спадщини. Також Львівська обласна організація Товариства охорони пам`яток історії та культури зазначає, що спірне рішення відповідача прийняте з порушенням містобудівного законодавства, оскільки Виконкомом Львівської міськради не дотримано Тимчасових регіональних правил забудови Львівської області, затверджених рішенням Львівської обласної ради від 08.12.2009 №1078.

2. Галицький районний суд м. Львова рішенням від 13.03.2019, залишеним без змін, постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. 26.07.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Галицького районного суду міста Львова від 13.03.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

4. Верховний Суд ухвалою від 07.08.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди встановили, що відповідно до договорів купівлі-продажу від 08.09.2007 та від 16.10.2007 року ОСОБА_5 набув у приватну власність будинок, що знаходиться на АДРЕСА_1 загальною площею 197,9 кв.м.

На підставі рішення Львівської міськради від 15.05.2008 №1815 ОСОБА_5 15.07.2008 виданий державний акт на право власності на земельну ділянку, площею 0,1000 га, яка розташована на АДРЕСА_1 , для обслуговування житлового будинку.

На розгляді Сихівського районного суду м. Львова перебувала цивільна справа за позовом Львівської міськради до ОСОБА_5 про зобов`язання відновити пам`ятку історії на АДРЕСА_1 , за результатом якого рішенням від 11.02.2014 у справі №1319/9609/2012 ОСОБА_5 зобов`язано відновити за власний рахунок зруйновану пам`ятку історії за адресою АДРЕСА_1 , шляхом проведення заходів з її відбудови та відтворення її первісного вигляду відповідно до проектно - кошторисної документації на відновлення зруйнованого будинку, виготовленої на підставі договору від 30.07.2013 № 78. Вказане рішення набрало законної сили 05.11.2014.

Постановою державного виконавця Сихівського відділу державної виконавчої служби Львівського міського управління юстиції від 16.02.2015 відкрито виконавче провадження з примусового виконання виконавчого листа № 1319/9609/2012, виданого Сихівським районним судом м. Львова 21.01.2015 про зобов`язання ОСОБА_5 відновити за власний рахунок зруйновану пам`ятку історії - будинок Я.Ярославенка , шляхом проведення заходів з її відбудови та відтворення її первісного вигляду відповідно до проектно-кошторисної документації на відновлення зруйнованого будинку АДРЕСА_1 , виготовленої на підставі договору від 30.07.2013 №78.

Постановою Головного державного виконавця Семена І.Р. від 18.01.2019 виконавче провадження з примусового виконання виконавчого листа № 1319/9609/2012 про зобов`язання ОСОБА_5 відновити за власний рахунок зруйновану пам`ятку історії - закінчено.

27.03.2017 Виконкомом Львівської міськради прийнято рішення № 232 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво гр. ОСОБА_5 багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського обслуговування, музичною дитячою студією ім. Я. Ярославенка, творчими майстернями та даховою котельнею на АДРЕСА_1 .

Зазначене рішення прийнято на підставі звернення громадянина ОСОБА_5 від 07.12.2016 (зареєстроване у Львівській міській раді 07.12.2016 за № З-М-80859/АП-24) та долучених до нього копії Державного акта на право власності на земельну ділянку від 15.07.2008 серії ЯД №499840, ситуаційного плану земельної ділянки, витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 02.12.2016 № НВ-4604358072016, викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000, копії паспорта, історико-містобудівного обґрунтування будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими офісними приміщеннями та автостоянками на АДРЕСА_1 , містобудівного розрахунку на будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського обслуговування, музичною дитячою студією ім. Я. Ярославенка, творчими майстернями та даховою котельнею на АДРЕСА_1 та висновку Державної служби з питань національної культурної спадщини, фотофіксації земельної ділянки.

Не погоджуючись із рішенням Виконкому Львівської міськради від 27.03.2017 №232 Львівська обласна організація Товариства охорони пам`яток історії та культури звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що правова невизначеність органів державної влади, місцевого самоврядування щодо інвентаризації земель в межах історичного ареалу міста Львова, що в свою чергу призводить до порушення порядку розпорядження цими землями, недотримання Україною зобов`язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини не може заподіювати шкоду фізичній особі - добросовісному набувачу права власності на земельну ділянку та перешкоджати у реалізації містобудівних намірів у відповідності до норм законодавства про регулювання містобудівної діяльності. Також суди дійшли висновку про те, що сторонами знайдено компроміс у вигляді здійснення ОСОБА_5 будівництва музичної студії імені Я. Ярославенка , що у повній мірі надасть змогу зберегти історичну автентичність території, не втратити історичну цінність кварталу забудови.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга позивача мотивована тим, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки тому, що будинок по АДРЕСА_1 є пам`яткою історії, а землі на яких розташовані пам`ятки історії належать до земель історико-культурного призначення, а тому має спеціальний режим охорони як об`єкт культурної спадщини.

8. У відзиві на касаційну скаргу позивача ОСОБА_5 вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

12. Згідно із пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

13. Згідно із частиною другою статті 29 Закону № 3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

14. На виконання вимог частин четвертої та дев`ятої статті 29 Закону № 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 затверджено Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок № 109), який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин.

15. Відповідно до вимог пункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом № 3038-VI.

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

16. Пунктом 2.2 Порядку № 109 визначено перелік документів, які додаються замовником до заяви для отримання містобудівних умов та обмежень, а саме: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

17. У справі, яка розглядається суди встановили, що заявником ( ОСОБА_5 ) надано відповідачу усі визначені вказаним переліком документи для отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

18. Окрім того, судами встановлено, що центральний орган охорони культурної спадщини погодив можливість містобудівних перетворень, а саме будівництва багатоквартирного будинку на АДРЕСА_1 .

19. Так, колегія суддів зазначає, що Закон України від 08.06.2000 № 1805-III Про охорону культурної спадщини (далі - Закон № 1805-III) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

20. Преамбулою Закону № 1805-III визначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

21. Відповідно до вимог статті 1 Закону № 1805-III історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

22. Згідно із частиною другою статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

23. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону № 1805-III постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), до якого включено м. Львів.

24. Відповідно до статті 32 Закону № 1805-III Кабінет Міністрів України постановою від 13.03.2002 N 318 затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

25. Відповідно до пунктів 4, 5 Порядку № 318 відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Міністерство культури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково - проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

26. Пунктом 12 Порядку № 318 передбачено, що визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

27. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що передумовою для встановлення меж історичного ареалу є розробка науково-проектної документації під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць, яка погоджується відповідним органом місцевого самоврядування та затверджується Мінкультури.

28. У справі, яка розглядається суди встановили, що станом на час виникнення спірних правовідносин, така документація відсутня та, як наслідок, не затверджена відповідачем у встановленому законом порядку.

29. На виконання Порядку № 318 та відповідно до пунктів 2, 3 статті 6, розділу VI статті 32 Закону № 1805-III Виконком Львівської міськради рішенням від 09.12.2005 № 1311 Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова затвердив опрацьовані інститутом Укрзахідпроектреставрація на замовлення управління охорони історичного середовища межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м. Львова (додатки 1, 2).

Додатки до цього рішення складаються із графічної та текстової частин, які визначають межі історичного ареалу міста Львова та зону регулювання забудови міста Львова; територія історичного ареалу м. Львова становить 2441 га.

30. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що як видно із постанови Верховного Суду від 19.03.2021 у справі 813/716/16 за встановлених у тій справі обставин, з моменту затвердження меж історичного ареалу та зони регульованої забудови м. Львова, Львівською міською радою інвентаризацію земель в межах історичного ареалу м. Львова на даний час не проведено, рішення про віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення не прийнято, межі земель історико-культурного призначення не встановлено і не закріплено на місцевості.

31. Колегія суддів зазначає, що правова невизначеність в діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування щодо інвентаризації земель в межах історичного ареалу міста Львова, що в свою чергу призводить до порушення порядку розпорядження цими землями, недотримання Україною зобов`язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини не може заподіювати шкоду фізичній особі - добросовісному набувачу права власності на земельну ділянку та перешкоджати у реалізації містобудівних намірів у відповідності до норм законодавства про регулювання містобудівної діяльності.

32. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що на момент оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та по час розгляду справи судом територію на АДРЕСА_1 у встановленому порядку не включено до зони охорони пам`яток.

33. Відповідно до Державного акта на право власності на земельну ділянку площею 0,1000 та, кадастровий номер 4610136800:01:003:0016, серії ЯД 499840, цільове призначення земельної ділянки по АДРЕСА_1 - для обслуговування житлового будинку. За даними публічної кадастрової карти цільове призначення земельної ділянки 02.01.

34. Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженого наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 код 02.01 входить до підрозділу розділу 02 землі житлової забудови (землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва) Секції В землі житлової та громадської забудови коду КВЦПЗ.

35. Таким чином за даними Державного земельного кадастру, земельна ділянка на АДРЕСА_1 відноситься до земель житлової та громадської забудови.

36. Згідно зі статтею 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється у межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

37. Частиною першою статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

38. Відповідно до положень статті 18 Закону № 3038-VI того ж закону план зонування території розробляється на основі Генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потребу межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико - культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

39. Згідно із частиною першою статті 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

40 . Відповідно до Генерального плану м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 30.09.2010№ 3924, зонінгу Франківського та Сихівського районів, затвердженого ухвалою Львівської міськради від 18.09.2014 № 384 земельна ділянка на АДРЕСА_1 відноситься до земель житлової та громадської забудови.

41. Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що використання земельної ділянки здійснюється у відповідності до цільового призначення, відтак наміри забудови відповідають вимогам затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні.

42. За встановлених у справі обставин у відповідача не було підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.

43. При цьому, колегія суддів враховує те, що постановою слідчого Слідчого відділу Сихівського Відділу поліції Головного управління Національної поліції у Львівській області від 23.05.2018 закрито кримінальне провадження від 16.03.2017 № 12017140070000843 у зв`язку із відсутністю складу кримінального правопорушення у діях ОСОБА_5 , передбаченого частиною першою статті 382 Кримінального кодексу України.

44. За змістом цієї постанови про закриття кримінального провадження, згідно з висновком будівельно-технічної експертизи від 28.02.2018 ЛНДІСЕ №6829, на підставі наявного в матеріалах справи ескізного проекту відтворення втраченого індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 , який виготовлений у 2013 році ДП Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут Укрзахідпроектреставрація неможливо відновити зруйновану пам`ятку історії - будинок на АДРЕСА_1 шляхом проведення заходів з її відбудови та відтворення первісного вигляду та неможливо виготовити наступні стадії проектування так, як він не відповідає вимогам ДБН А.2.2-14:2016 Склад та зміст науково-проектної документації на реставрацію пам`яток архітектури та містобудування , ДБН В.3.2-1-2004 Реставраційні, консерваційні та ремонтні роботи на пам`ятках культурної спадщини .

45. Колегія суддів звертає увагу на те, що в силу приписів статті 13 Закону № 1805-III будівництво будь-якого іншого об`єкту на місці демонтованої пам`ятки не призведе до відновлення аутентичної будівлі, будь-який новоутворений об`єкт за таких умов не буде пам`яткою історії.

46. В контексті даних правовідносин між відповідачем та ОСОБА_5 знайдено компроміс у вигляді здійснення ОСОБА_5 будівництва музичної студії імені Я. Ярославенка, що у повній мірі надасть змогу зберегти історичну автентичність території, не втратити історичну цінність кварталу забудови, незважаючи на бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо зміни категорії земель у межах історичного ареалу, винесення меж історичного ареалу і закріплення їх в натурі.

47. З урахуванням наведеного оспорюване рішення відповідача прийнято законно з дотриманням вимог Порядку №109 та Закону № 3038-VI, у зв`язку із чим висновки судів першої та апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ґрунтуються на правильному правозастосуванні, у зв`язку із чим рішення Галицького районного суду міста Львова від 13.03.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 у справі №461/6658/17 слід залишити без змін.

48. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Галицького районного суду міста Львова від 13.03.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 у справі №461/6658/17- залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик