Постанова

від 11.11.2021 по справі 640/25703/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 640/25703/19

адміністративне провадження № К/9901/3392/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом приватного нотаріуса Вишгородського районного нотаріального округу Київської області ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державного підприємства "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 серпня 2020 року (головуючий суддя - Качур І.А.), на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року (суддя-доповідач-Аліменко В.О., судді: Бєлова Л.В. Кучма А.Ю.)

І. СУТЬ СПОРУ

1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 , приватний нотаріус) звернулась до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Міністерство, Мін`юст), Державне підприємство Національні інформаційні системи , в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 12 листопада 2019 року за №3488/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Вишгородського районного нотаріального округу Київської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" .

2. В обґрунтування позовних вимог вказано про протиправність оскаржуваного наказу, оскільки Міністерством юстиції України порушено порядок його прийняття та не дотримано розсудливості, принципу пропорційності, зокрема щодо необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Також позивач зазначає, що приватним нотаріусом проведено реєстраційні дії з дотриманням норм законів.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. ОСОБА_1 здійснює приватну нотаріальну діяльність у Вишгородському районному нотаріальному окрузі Київської області на підставі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю №8748, виданого Міністерством юстиції України 16 січня 2012 року, та на підставі реєстраційного посвідчення №341, виданого Головним територіальним управлінням юстиції у Київській області 16 лютого 2017 року.

4. За результатами камеральної перевірки, яка була проведена Комісією Міністерства у складі трьох спеціалістів на підставі наказу від 15 жовтня 2019 року за №3638/7 Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Вишгородського районного нотаріального округу Київської області ОСОБА_1 , було складено довідку від 30 жовтня 2019 року про порушення позивачем вимог законодавства у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно і запропоновано тимчасово заблокувати приватному нотаріусу доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (надалі - Державний реєстр) строком на 1 (один) рік.

5. Із довідки Комісії Міністерства від 30 жовтня 2019 року вбачається, що 01 червня 2018 року до позивачки як державного реєстратора, звернувся директор ДП Вишгородтранс із заявою (№28488474) про державну реєстрацію права власності на об`єкт нерухомого майна - транспортне виробниче об`єднання, що знаходиться за адресою: м. Вишгород, вул. Набережна, 1. Разом із заявою директором підприємства в тому числі були надані правовстановлюючі документи на цей об`єкт і документи щодо його передачі від попереднього власника ПАТ Вишгороденергобудтранс (код ЄДРПОУ № 04630703).

6. Крім того, Комісія послалася на те, що позивачем на порушення вимог чинного законодавства після прийняття рішення про державну реєстрацію прав власності безпідставно була скасована зареєстрована заява №34821493.

7. Враховуючи встановлені під час перевірки обставини, Комісією було запропоновано тимчасово заблокувати позивачці доступ до Державного реєстру строком на 1 рік.

8. Наказом Міністерства від 12 листопада 2019 року за №3488/5 (далі - спірний наказ, наказ №3488/5) на підставі вказаної довідки Комісії позивачці як державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру строком на 1 (один) рік. Безпосередньо блокування доступу до Реєстру покладено на ДП Національні інформаційні системи .

9. 14 листопада 2019 pоку ДП Національні інформаційні системи , яке є адміністратором Єдиних державних реєстрів, на виконання вказаного наказу Міністерства було заблоковано доступ до Державного реєстру.

10. Не погодившись із наказом №3488/5, ОСОБА_1 звернулась до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 серпня 2020 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року, позовні вимоги задоволено.

12. Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій вказали, що під час розгляду справи відповідачем не надано доказів на підтвердження правомірності висновків Комісії стосовно порушення позивачкою вимог нормативно-правових актів під час проведення реєстраційних дій.

13. Суди наголосили, що зі змісту оскарженого наказу, як і з пояснень відповідача, не зрозуміло, які виявлені під час перевірки порушення вимагали застосування до приватного нотаріуса обмеження в доступі до Державного реєстру прав саме на один рік.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

14. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство звернулось із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій відповідач просив скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

15. Ухвалою Верховного Суду від 18 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).

16. В касаційній скарзі Міністерство зазначає, що судами попередніх інстанцій не застосовано правові висновки Верховного Суду щодо наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду щодо встановлення строку блокування доступу до Державного реєстру прав, виходячи з типу вчиненого позивачем порушення, його систематичності, сукупності з іншими порушеннями, співрозмірності порушення з можливими негативними наслідками висловлених в постановах Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі №440/2721/19 та від 20 вересня 2019 року у справі №2140/1832/18.

17. Представник Міністерства наголосив, що судами попередніх інстанцій не в повному обсязі досліджено обставини справи та надано неправильну оцінку діям відповідача щодо прийняття оскаржуваного наказу.

18. Скаржник вказує, що приватним нотаріусом порушено процедуру реєстрації прав та їх обтяжень, оскільки не здійснено належного пошуку у Державному реєстрі прав відомостей за ідентифікаційними даними юридичної особи - ПАТ Вишгороденергобудтранс , особи, яка передала у статутний фонд нерухоме майно. На момент спірної реєстрації усе нерухоме майно ПАТ Вишгороденергобудтранс перебувало під арештом.

19. Також у скарзі вказано, що скасування заяв у базі даних Державного реєстру прав не передбачено чинним законодавством, однак позивачкою після прийняття рішення про державну реєстрацію права власності і безпідставно скасована зареєстрована заява №34821493.

20. Міністерство наголошує, що при обранні заходу стягнення було враховано характер вчинених порушень, а також настання негативних наслідків, які полягають у порушенні прав та законних інтересів інших осіб. Так, у результаті вчинених позивачем реєстраційних дій об`єкт нерухомого майна, який перебував під арештом, було відчужено на користь іншої особи. Скасування заяви у базі даних Державного реєстру прав за відсутності законодавчих норм для вчинення таких дій свідчить про свідоме ігнорування позивачем вимог чинного законодавства України у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно.

21. Також скаржник, керуючись правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 січня 2019 року у справі №820/5866/17, зазначив, що відсутність будь-яких відомостей про негативні наслідки здійснених позивачем порушень не можуть бути підставою звільнення приватного нотаріуса від застосування санкцій.

22. Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не подавався.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності у сфері державної реєстрації прав визначений у статті 37 Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон №1952-IV; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

25. Відповідно до частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV державний реєстратор, зокрема, встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями; перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.

26. Частинами першою, четвертою статті 18 Закону № 1952-IV передбачено, що державна реєстрація прав проводиться в такому порядку:

1) прийняття/отримання документів для державної реєстрації прав, формування та реєстрація заяви в базі даних заяв;

2) виготовлення електронних копій документів, поданих для державної реєстрації прав, шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та їх розміщення у Державному реєстрі прав;

3) встановлення черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв;

4) перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень;

5) прийняття рішення про державну реєстрацію прав (у разі відсутності підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав);

6) відкриття розділу в Державному реєстрі прав та/або внесення до відкритого розділу або спеціального розділу Державного реєстру прав відповідних відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав;

7) формування витягу з Державного реєстру прав про проведену державну реєстрацію прав для подальшого використання заявником;

8) видача/отримання документів за результатом розгляду заяви. Відповідно до частини першої статті 37 Закону № 1952-IV рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.

Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим/отриманим документам.

27. Згідно із пунктом 6 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV у державній реєстрації прав та їх обтяжень може бути відмовлено у разі, якщо наявні зареєстровані обтяження речових прав на нерухоме майно.

28. Згідно з пунктом 2 частини шостої статті 37 Закону № 1952-IV за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи приймають мотивоване рішення про задоволення (повне чи часткове) скарги шляхом прийняття рішення про:

а) скасування рішення про державну реєстрацію прав, скасування рішення територіального органу Міністерства юстиції України, прийнятого за результатами розгляду скарги;

б) скасування рішення про зупинення державної реєстрації прав, про зупинення розгляду заяви або про відмову в державній реєстрації прав та проведення державної реєстрації прав;

в) виправлення помилки, допущеної державним реєстратором;

в1) усунення порушень, допущених державним реєстратором, з визначенням строків для виконання наказу;

г) тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав;

ґ) анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав;

д) підпункт "д" пункту 2 частини шостої статті 37 виключено

е) притягнення до дисциплінарної відповідальності посадової особи територіального органу Міністерства юстиції України;

є) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Технічний адміністратор Державного реєстру прав у день надходження рішень, передбачених пунктами 1 і 2 частини другої цієї статті, забезпечує їх негайне виконання.

Рішення, передбачені пунктами 3-5 частини другої цієї статті, виконуються Міністерством юстиції України протягом п`яти робочих днів з дня їх прийняття.

У разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб`єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора.

У разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав щодо нотаріуса йому забезпечується доступ до Державного реєстру прав у режимі отримання інформації для здійснення нотаріальної діяльності відповідно до закону.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Міністерство звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою у січні 2021 року.

30. Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1,4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

31. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги.

32. Згідно з частинами першою - третьою статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

33. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам статті 242 КАС України.

34. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо протиправності наказу №3488/5 та відсутності підстав для притягнення приватного нотаріуса до дисциплінарної відповідальності.

35. Верховний Суд вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

36. Законом № 1952-IV визначено процедуру здійснення державної реєстрації, якої повинен дотримуватись реєстратор.

37. Статтею 24 Закону № 1952-IV передбачено, що за наявності зареєстрованих обтяжень речових прав на нерухоме майно, реєстратор відмовляє у здійсненні державної реєстрації.

38. За перевіркою матеріалів справи вбачається, що у довідці Комісія вказала про порушення приватним нотаріусом процедури здійснення державної реєстрації, визначеної Законом № 1952-IV, а саме - не здійснення перевірки наявності зареєстрованих обтяжень речових прав на нерухоме майно. Також вказано про скасування приватним нотаріусом зареєстрованої заяви №34821493.

39. Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, не надали правової оцінки вказаним обставинам, не дослідили наявність/відсутність у діях приватного нотаріуса визначених Комісією порушень Закону № 1952-IV.

40. Також необхідно зазначити, що підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник визначив незастосування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі №440/2721/19, від 20 вересня 2019 року у справі №2140/1832/18

41. Так, у згаданих справах Верховний Суд дійшов висновку про наявність у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду щодо встановлення строку блокування доступу до Державного реєстру прав, виходячи з типу вчиненого позивачем порушення, його систематичності, сукупності з іншими порушеннями, співрозмірності порушення з можливими негативними наслідками. Водночас Суди дійшли таких висновків з огляду на наявність та установлення судом у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав.

42. Для перевірки наявності підстав для застосування висновків, на які посилається скаржник, необхідною є перевірка обставин та досліджених доказів щодо вчинення чи не вчинення державним реєстратором ОСОБА_1 порушень за результатами перевірки.

43. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій зроблені без дослідження зібраних у справі доказів у частині порушень за заявою №28488474, установлених у довідці Комісії. Шостий апеляційний адміністративний суд не з`ясував і не навів доказів, які б підтвердили чи спростували допущення державним реєстратором порушень за вказаною заявою. Між тим, установлення цих обставин має значення для справи з огляду на підстави позову та касаційної скарги.

44. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій не встановили обставин, що входять до предмету доказування (чи вчиненно державним реєстратором ОСОБА_1 порушень за заявою №28488474), не дослідили зібрані у справі докази, що свідчить про порушення норм процесуального права.

45. Отже, Верховний Суд дійшов висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили зібрані у справі докази, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

46. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

47. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

48. Ураховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим справа підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.

49. Під час нового розгляду справи судам необхідно надати юридичну оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

СУДОВІ ВИТРАТИ

50. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 серпня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року скасувати.

Справу №640/25703/19 направити до Окружного адміністративного суду міста Києва на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді О.В. Калашнікова

М.В. Білак

О.А. Губська