Постанова

від 18.11.2021 по справі 804/3740/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 804/3740/18

адміністративне провадження № К/9901/1701/20, К/9901/3562/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 , Павлоградської міської ради (далі - Міськрада) на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року (прийняте судом у складі судді Горбалінського В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Дурасової Ю.В., суддів: Баранник Н.П., Божко Л.А.) у справі за позовом керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Павлоградської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "М`ясокомбінат "Ювілейний", Приватне акціонерне товариство "Павлоградхліб", ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_6 , ФОП ОСОБА_7 , ФОП ОСОБА_8 , ФОП ОСОБА_9 , ФОП ОСОБА_10 , ФОП ОСОБА_11 , ФОП ОСОБА_12 , ФОП ОСОБА_13 , ФОП ОСОБА_14 , ФОП ОСОБА_15 , ФОП ОСОБА_16 , ФОП ОСОБА_17 , ФОП ОСОБА_18 , ФОП ОСОБА_19 , Товариство з обмеженою відповідальністю " Шері Плюс", ФОП ОСОБА_20 , ФОП ОСОБА_21 , ФОП ОСОБА_22 , ФОП ОСОБА_23 , ФОП ОСОБА_24 , ФОП ОСОБА_25 , ФОП ОСОБА_26 , ФОП ОСОБА_27 , ФОП ОСОБА_28 , ФОП ОСОБА_29 , ФОП ОСОБА_30 , ФОП ОСОБА_31 , ФОП ОСОБА_32 , ФОП ОСОБА_33 , ФОП ОСОБА_34 , про визнання протиправним та нечинним пункту рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2018 року керівник Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з позовом, у якому просив з урахуванням уточнення позовних вимог:

- визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення Павлоградської міської ради від 13.02.2018 №1060-34/VII Про затвердження Порядку розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград , яким затверджено додаток до рішення Павлоградської міської ради від 13.02.2018 №1060-34/VII (Порядок розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград).

Позов обґрунтовано тим, що Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України є єдиним органом, уповноваженим на встановлення Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21.10.2011 №244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за №330/20068, затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі - Порядок № 244).

13.02.2018 рішенням Павлоградської міської ради №1060-34/VII Про затвердження Порядку розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград затверджено Порядок розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград. Оспорюваний пункт рішення Павлоградської міської ради прийнято в порядку прийняття регуляторних актів у встановленому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , що, в свою чергу, на думку позивача є неправомірним оскільки спірний пункт рішення є офіційним локальним нормативно-правовим актом некомпетентного органу, який прийнято із порушенням встановленої законами процедури.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 04 червня 2019 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та нечинним пункт 1 рішення Павлоградської міської ради від 13.02.2018 №1060-34/VII Про затвердження Порядку розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград , яким затверджено додаток до рішення Павлоградської міської ради від 13.02.2018 №1060-34/VII (Порядок розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград).

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 06 листопада 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, з урахуванням мотивування викладеного у постанові апеляційного суду, зазначив, що висновки уповноваженого органу про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 1160-IV) відсутні. Докази подачі проекту регуляторного акта та підписаного аналізу регуляторного впливу до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики також відсутні в матеріалах справи. Означені обставини не були спростовані відповідачем під час розгляду справи.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

13 січня 2020 року ФОП ОСОБА_1 та 03 лютого 2020 року Міськрада звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких просять судові рішення, постановлені в цій справі, скасувати та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.

У скарзі ФОП ОСОБА_1 посилається на те, що висновки судів про несвоєчасне оприлюднення проекту рішення та аналізу регуляторного впливу не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки Міськрада здійснила відповідне оприлюднення на своєму офіційному сайті 12.01.2018, що підтверджується роздруківкою.

Проте, судами дане питання не досліджувалось, отже, суди неповно з`ясували обставини, що мають значення для справи відносно нібито несвоєчасного оприлюднення проекту рішення та аналізу регуляторного впливу.

Посилається на те, що відсутність висновку уповноваженого органу про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону № 1160-IV не є підставою для скасування рішення.

Зазначає також і про помилковість висновку суду про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором, а також наявність порушеного права позивача, адже спірним рішенням відповідача права позивача порушені не були та як наслідок підстави для представництва прокурором інтересів держави відсутні.

Фактично спірним рішенням визначено механізм розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлограда.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову у задоволенні позову.

Йдеться у скарзі й про те, що суд апеляційної інстанції всупереч правовій позиції Великої Палати Верховного Суду викладеній у постанові від 12.06.2019 у справі № 905/1552/16 прийшов до висновку про незаконність розміщення тимчасових споруд за умови відсутності документів, які підтверджуються право користування землею.

Зазначає, що для розміщення ТС за умови наявності відповідного рішення органу місцевого самоврядування земельна ділянка не відводиться, а обов`язок щодо зазначення площі земельної ділянки згідно з документами на землекористування стосується лише тих суб`єктів господарювання, які є власниками земельної ділянки.

Також суди неправильно застосували норми матеріального права внаслідок чого дійшли висновку про відсутність повноважень у відповідача щодо затвердження порядку розміщення ТС. Так, відповідно до пункту 7 частини другої статті 34 Закону України Про благоустрій населених пунктів правила благоустрою території населеного пункту включають порядок розміщення малих архітектурних форм. А відповідно до частини другої статті 21 цього Закону до малих архітектурних форм належать, зокрема павільйони.

Законодавець ототожнює поняття малої архітектурної форми та ТС, у тому числі для ведення підприємницької діяльності.

Зазначає, що суд апеляційної інстанції вийшов за межі доводі та вимог апеляційної скарги, оскільки в апеляційних скаргах не наводились доводи та вимоги відносно оформлення прав на землю при отриманні паспорта прив`язки.

Міськрада у своїй касаційній скарзі наводить аргументи аналогічні, викладеним у касаційній скарзі ФОП ОСОБА_1 та, зокрема зазначає, що здійснення захисту інтересів держави у відповідній сфері покладено на Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон).

Посилається на те, що Порядок № 244 не містить юридичних приписів щодо обов`язкового попереднього або наступного набуття суб`єктами господарювання будь-яких прав та земельні ділянки, на які вони мають бажання встановити ТС для здійснення підприємницької діяльності. Стосовно додатка 1 до Порядку, який передбачає надання інформації щодо площі земельної ділянки згідно з документами землекористування, Мінрегіон видало лист від 21.02.2012 № 7/14-2737, відповідно до якого було роз`яснено, що така інформація наводиться у випадках, коли заявник уже є власником земельної ділянки і має намір розмістити ТС саме на цій земельній ділянці. У інших випадках надання такої інформації не є обов`язковим.

Тож висновки суду про те що відповідач діяв не у спосіб та не в межах наданих повноважень та без обов`язкового оформлення документа на право користування земельною ділянкою надавав дозвіл на встановлення тимчасових споруд є помилковими та не узгоджуються з позицією Верховного Суду.

Посилається також на те, що всі вимоги статті 36 Закону №1160-IV відповідачем виконані.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.01.2020 та від 03.02.2020 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя ОСОБА_35, судді: Коваленко Н.В., Кравчук В.М.

Верховний Суд ухвалою від 23.01.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 , а ухвалою від 06.02.2020 залишив без руху касаційну скаргу Міськради.

У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 № 923/0/15-20 Про звільнення ОСОБА_35 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.04.2020 № 573/0/78-20 здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи та визначено таку колегію суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скарги передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 16.04.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міськради.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.02.2018 Міськрадою (34 сесія VII скликання) прийнято рішення Про затвердження Порядку розміщення стаціонарних споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград № 1060-34/VII.

Підставами прийняття вказаного рішення відповідачем визначені статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 10, 13, 15, 34, 36 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", Закони України "Про захист прав споживачів", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", "Про дорожній рух", постанови Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 "Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони", наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.11.2011 №244 "Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності", статті 25, 26, 30, 31, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Пунктом 1 вказаного рішення було затверджено Порядок розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград.

Керівник Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області, вважаючи пункт 1 вказаного рішення протиправним, звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави слід зазначити таке.

Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України Про прокуратуру .

Отже, процесуальним законом встановлено право прокурора у визначених законом випадках звертатися до суду з позовною заявою.

Згідно з частиною третьою статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

Зокрема, поняття інтерес держави проаналізовано у Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99.

Так, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі інтересу держави завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України Про прокуратуру .

Відтак, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави , особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17.

Водночас, Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

ЄСПЛ звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі Менчинська проти Російської Федерації (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави .

У даному випадку участь прокурора у адміністративному провадженні відповідає принципу рівноправності сторін та не порушує принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави", на його думку, тим що захисту полягають інтереси держави (інтереси територіальної громади) щодо виконання суб`єктом владних повноважень норм законодавства України, при прийнятті Павлоградською міською радою регуляторного акта - пункту 1 рішення від 13.02.2018 №1060-34/VII "Про затвердження Порядку розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград". На думку прокурора, Спірним пунктом рішення затверджено Порядок у якому передбачена незаконна передача земельних ділянок у користування певним особам, що порушує державні інтереси, унеможливлює правомірне отримання коштів за таке користування та перешкоджає законному розпорядженню земельними ділянками. Цим пунктом рішення затверджено механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлограда, визначено форму та розмір оплати за довгострокове користування тимчасовими спорудами та, відповідно, земельними ділянками, цей акт поширюється на конкретну юридичну ситуацію, спрямований на зміни сфери дії правової норми, якою регулюються муніципальні відносини.

На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави". Тому Суд вважає, що в даній справі позов прокурора має на меті захист "інтересів держави".

Що стосується дотримання процедури прийняття регуляторного акта слід зазначити таке.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами, Спірне рішення є регуляторним актом, у зв`язку з чим відповідач, під час його прийняття, був зобов`язаний дотримуватися процедури, яка визначена Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Отже, як правильно зазначили суди, виходячи зі встановленої природи оскаржуваного рішення, як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.

Так, статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Стаття 7 Закону № 1160-IV передбачає, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Крім того, статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

- визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

- обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

- обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

- визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

- визначити цілі державного регулювання;

- визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

- аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

- описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

- обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

- обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

- оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

- оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

- обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

- визначити показники результативності регуляторного акта;

- визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Відповідно до статті 13 Закону № 1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

- стислий виклад змісту проекту;

- поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

- інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);

- інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

- інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

З огляду на вказані норми права можливо дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Вказане свідчить про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.

Як встановили суди, проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу були оприлюднені - 18.01.2018, що складає менше ніж місяць до прийняття такого проекту регуляторного акта, оскільки Порядок розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград був прийнятий 13.02.2018.

Доводи касаційної скарги ФОП ОСОБА_1 про те, що проект був оприлюднений 12.01.2018 на офіційній сторінці Міськради в мережі Інтернет, колегія суддів Верховного Суду не бере до уваги, оскільки проект Спірного рішення разом із аналізом його регуляторного впливу були оприлюднені 18.01.2018 в офіційному виданні Західний Донбас .

Крім того, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, відповідно до абзаців 1, 2 статті 34 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта, який разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (далі - пропозиції уповноваженого органу).

Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу внесених проектів регуляторних актів встановлюються регламентами відповідних рад.

На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акта при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку щодо регуляторного впливу цього проекту та пропозицій уповноваженого органу відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. У випадках, визначених частиною другою статті 33 цього Закону, такі висновки готуються на підставі експертного висновку щодо регуляторного впливу та пропозицій уповноваженого органу.

Висновки відповідальної постійної комісії готуються на підставі аналізу регуляторного впливу, яким проект регуляторного акта супроводжувався при його внесенні, лише у разі, якщо експертний висновок щодо регуляторного впливу не був наданий відповідальній постійній комісії протягом строку, встановленого для його підготовки. Це правило не застосовується у випадках, передбачених частиною другою статті 33 цього Закону.

Висновки відповідальної постійної комісії та пропозиції уповноваженого органу передаються для вивчення до постійної комісії, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді (далі - головна постійна комісія), за винятком випадків, коли відповідальна постійна комісія є головною постійною комісією.

При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.

Вимоги зазначених норм відповідачем порушені, експертного вивчення спірного регуляторного акта матеріали справи не містять.

Наслідком порушень прийняття суб`єкта владних повноважень регуляторного акта є скасування цього акта.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що зазначені порушення норм законодавства України дають підстави для висновку, що пункт 1 рішення відповідача від 13.02.2018 про затвердження Порядку розміщення стаціонарних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Павлоград - не прийнято у відповідності до норм законодавства України, що дає підстави для його скасування.

Водночас колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що відповідно до статті 30 Закону № 1160-IV Державна регуляторна служба України, як уповноважений орган щодо реалізації державної регуляторної політики, наділений повноваженнями щодо проведення експертиз проектів законів України, інших нормативно-правових актів, які регулюють господарські відносини та адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, надання розробникам цих проектів пропозицій про їх вдосконалення відповідно до принципів державної регуляторної політики.

Отже, оскільки в даному випадку не дотримано процедуру прийняття регуляторного акта - не отримано пропозиції Державної регуляторної служби України - вирішення питання наявності у регуляторного органу (Міськради) повноважень на прийняття такого акта та відповідність закріплених у ньому норм, законодавству України, є передчасним, позаяк ці питання мають бути перевірені уповноваженим органом щодо здійснення державної регуляторної політики при підготовці пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики.

Касаційні скарги не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

З огляду на те, що додаткове мотивування постанови апеляційного суду, яке є передчасним, не вплинуло на правильність вирішення спору, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін, з урахуванням мотивування викладеного у цій постанові.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційні скарги Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 та Павлоградської міської ради залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, з урахуванням мотивування, викладеного у цій постанові, - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець