Постанова

від 29.11.2021 по справі 1440/1624/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2021 року

м. Київ

справа №1440/1624/18

адміністративне провадження № К/9901/11254/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №1440/1624/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Добробут в особі директора Тетенькіної Тетяни Анатоліївни до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Коваля М.П., суддів: Осіпова Ю.В., Шляхтицького О.І.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 10.07.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Добробут" в особі директора Тетенькіної Тетяни Анатоліївни звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії відповідача при розгляді клопотання від 23.05.2018;

1.2. зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути заяву позивача від 23.05.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності в оренду площею 21,2 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах території Михайлівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області.

2. Позовна заява мотивована тим, що рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду № 814/615/18 відповідача зобов`язано розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Листом від 23.06.2018 року відповідач повернув матеріали, додані до заяви. Такі дії відповідача позивач вважає протиправними та вказує, що рішення про надання дозволу або про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою мають бути оформлені наказом, а не листом.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року у задоволенні заявленого позову відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року. Позовні вимоги задоволено повністю.

6. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області при розгляді клопотання директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Добробут" Тетенькіної Тетяни Анатоліївни від 23.05.2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 21,2 га в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах території Михайлівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області.

7. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути клопотання директора Товариства з обмеженою відповідальністю "Добробут" Тетенькіної Тетяни Анатоліївни від 23.05.2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 21,2 га в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах території Михайлівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даній постанові.

8. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що відповідачем при розгляді клопотання ТОВ "Добробут" було порушено норми Земельного кодексу України, оскільки рішення про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою приймається у формі наказу, а не листа.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

10. Касаційна скарга мотивована тим, що у відповідача не було належних правових підстав для розгляду клопотання позивача, оскільки останній не додав відповідних документів, що підтверджують право ТОВ "Добробут" на отримання в оренду земельної ділянки площею 21,2 га, у тому числі, значної площі вільної від забудови, на безконкурентних засадах.

Касатор вказує, що правомірно відмовив у розгляді клопотання позивача відповідно до вимог ст. 123 ЗК України та роз`яснив йому процедуру отримання в оренду земельної ділянки за правилами ст. 134 ЗК України.

11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П. ухвалою від 25 квітня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

12. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), призначений повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційних скарг сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В., що підтверджується протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 25.06.2019.

13. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Товариство "Добробут" зареєстроване як юридична особа в січні 2000 р. (а. с. 21-29). Одним із видів діяльності позивача є розведення великої рогатої худоби молочних порід.

15. З 1975 року господарський двір площею 21,2 га був у користуванні радгоспу ім. Тельмана.

16. У 2007 році ТОВ "Добробут" придбало у ТОВ "Берегиня" нежитловий об`єкт по вул. Кошового Олега, 4 с. Улянівка (перейменовано в с. Михайлівка) Миколаївського району Миколаївської області, що підтверджується договором купівлі-продажу від 15.03.2007 року. Право власності на нерухоме майно зареєстровано належним чином.

17. Оскільки всі споруди потребували капітального ремонту, а стадо корів - відновлення, позивачу достатньо було земельної ділянки площею 10,1349 га, якою він користувався на підставі договору оренди, укладеного 25.05.2012 р. з Миколаївською районною державною адміністрацією.

18. Відновивши стадо корів та завершивши ремонтні роботи, позивач виявив бажання отримати в оренду всю площу господарського двору колишнього радгоспу ім. Тельмана площею 21,2 га. Цьому передувало дострокове розірвання договору оренди землі від 25.05.2012 року (угода від 23.06.2017 року).

19. Неодноразові звернення до відповідача з заявами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не були задоволені відповідачем.

20. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного від 21.05.2018 року по справі № 814/615/18 визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо розгляду заяви ТОВ "Добробут" та зобов`язано розглянути заяву ТОВ "Добробут" про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

21. 23.05.2018 року позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності в оренду площею 21,2 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах території Михайлівської сільської ради Миколаївського району Миколаївської області.

22. Листом від 23.06.2018 року № Т-5186/0-3397/0/20-18-СГ відповідач повідомив про відсутність підстав для розгляду клопотання. В листі зазначено про відсутність документів, що підтверджують право ТОВ "Добробут" на отримання в оренду земельної ділянки площею 21,2 га, у тому числі, значної площі вільної від забудови, на безконкурентних засадах.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

24. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

25. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ .

26. За правилом пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

27. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

28. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Частиною 1 статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:

надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;

формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Частинами 2 та 3 цієї статті передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, у частині 3 статті 123 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

У свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 3 статті 123 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

У частині 3 статті 123 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

У статті 123 ЗК України не визначено і прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, яке затверджене постановою КМУ від 14 січня 2015 № 15 Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення № 15) передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотань позивачки), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.

Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №813/1949/16 та від 14 серпня 2020 року у справі № 815/6699/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.

У межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа від 23.06.2018 №Т-5186/0-3397/0/20-18-СГ.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Миколаївській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі №823/1166/17, від 25 червня 2020 року у справі №818/1010/17, від 14 серпня 2020 року у справі № 815/6699/17.

Доводи касатора про відсутність підстав для вирішення клопотання позивача по суті з огляду на те, що останній не надав відповідних документів, які підтверджують право ТОВ "Добробут" на отримання в оренду земельної ділянки площею 21,2 га, у тому числі, значної площі вільної від забудови, на безконкурентних засадах, є необґрунтованими. Колегія суддів наголошує, що норми ЗК України, які регулюють порядок передачі земельних ділянок в оренду, передбачають вирішення відповідних клопотань про надання дозволу на розробку проекту землеустрою виключно шляхом прийняття рішення про надання чи відмову у наданні такого дозволу.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що дії ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області при розгляді клопотання директора ТОВ "Добробут" Тетенькіної Т.А. від 23.05.2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 21,2 га в оренду є протиправними, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню.

29. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

30. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

31. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

32. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області - залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року по справі №1440/1624/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій