Постанова

від 30.11.2021 по справі 522/9567/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 522/9567/17

адміністративне провадження № К/9901/46302/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 31 липня 2017 року (головуючий суддя Погрібний С.О.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року (колегія суддів у складі: Домусчі С.Д., Коваля М.П., Кравця О.О.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Одеський торговий дім до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, за участю прокуратури Одеської області про визнання протиправними дій щодо проведення планової перевірки, про скасування припису, наказу від №01-13/134 та зобов`язання поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт, -

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю Одеський торговий дім звернулось з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, за участю прокуратури Одеської області в якому просило суд:

- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення планової перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, держаних стандартів і правил ТОВ Одеський торговий дім ;

- скасувати припис від 31.03.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, держаних стандартів і правил;

- скасувати наказ управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 07.04.2017 за №01-13/134 ДАБК Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ІУ 083141750577 від 25.07.2014 ;

- зобов`язати відповідача поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт №ІУ 083141750577 від 25.07.2014 у Єдиному реєстрі документів.

В обґрунтування вимог вказано, що дії відповідача є незаконними, а отже спірні наказ й припис є такими, що мають бути скасовані, оскільки при їх прийнятті порушено Конституцію України та чинне законодавство, а також відсутні будь-які правові підстави для їх прийняття.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 31 липня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, позов задоволено в повному обсязі.

Не погодившись з указаним судовим рішенням, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що проведення планової перевірки продовжено на законних підставах та у визначений Законом спосіб. В ході перевірки встановлено численні порушення, допущені позивачем, однак судами жодної оцінки вказаним фактам належним чином надано не було.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судами установлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю Одеський торговий дім є користувачем земельної ділянки за адресою: м. Одеса, Новощепний ряд, 2 на підставі договору оренди від 31.05.1997 року, зареєстрованого в книзі записів договорів на право тимчасового користування землею від 26.06.1997 року за №49.

На виконання вимог ст. 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , маючи на меті здійснити будівництво на вищевказаній земельній ділянці, ТОВ Одеський торговий дім отримало містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, розробило проектну документацію й проведено експертну оцінку з вказаного приводу.

У подальшому позивачем подано до Державної архітектурно-будівельної інспекції України декларацію про початок виконання будівельних робіт Будівництво підземного паркінгу з торговельно-офісними приміщеннями , яка зареєстрована Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 25.07.2014 за № ІУ083141750577.

Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на підставі п. 12 додатку №1 до наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 28.12.2016 №01-13/82ДАБК, наказу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/75ДАБК від 09.03.2017 проведено 31.03.2017 планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ Одеський торговий дім (м. Одеса, вул. Новощепний ряд, 2, ЄДРПОУ 23862916) щодо будівництва підземного паркінгу з торговельно-офісними приміщеннями за адресою: м. Одеса, вул. Новощепний ряд, 2.

За результатами перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 31.03.2017, який отримано позивачем засобами поштового зв`язку 10.04.2017.

Відповідачем 31.03.2017 стосовно позивача складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено, що позивачем порушено ч. 4 ст. 26, ч. 6, ч. 8 ст. 36 закону України Про регулювання містобудівної діяльності . Вказаний протокол отримано позивачем засобами поштового зв`язку 10.04.2017.

Окрім цього, 31.03.2017 відповідачем складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Спірний припис позивачем також отримано засобами поштового зв`язку 10.04.2017.

На підставі акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів та правил від 31.03.2017 відповідачем прийнято наказ від 07.04.2017 року № 01-13/134ДАБК Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ІУ083141750577 від 25.07.2014 .

Не погоджуючись з такими діями відповідача позивач звернувся до суду за захистом свого порушеного права.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що планова перевірка проведена позивачем з порушенням вимог чинного, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавства, що тягне за собою скасування всіх актів, прийнятих за результатами її проведення.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України Про регулювання містобудівної діяльності від 17 лютого 2011 року №3038-VІ встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон №3038-VІ).

Статтею 41 Закону №3038-VІ передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з п. 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю від 23.05.2011 року № 553 (надалі - Порядок № 553), цей порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 5 указаного Порядку закріплено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Органи державного архітектурно-будівельного контролю проводять планові перевірки об`єктів містобудування не частіше ніж один раз на півроку.

Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на п`ять робочих днів (пункт 6 Порядку №553).

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт16 -17 Порядку №553).

Пунктом 18 Порядку закріплено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф (пункт 21-22 Порядку №553).

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки та припис.

Як установлено судами попередніх інстанцій, Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради проведено планову перевірку Товариства з обмеженою відповідальністю Одеський торговий дім .

Так, наказом УДАБК Одеської міської ради від 28.12.2016 за № 01-13-82ДАБК затверджений план перевірок об`єктів будівництва , замовниками яких є юридичні та фізичні особи-підприємці, на 2017 рік, згідно додатку №1.

Проте, як слушно вказано судом апеляційної інстанції, УДАБК Одеської міської ради ні до суду першої інстанції, ні при апеляційному оскарженні судового рішення, не надало додатку № 1, в п. 12 якого об`єктом перевірки зазначене ТОВ Одеський торговий дім , так як і не надало належним чином засвідченої копії наказу УДАБК Одеської міської ради від 09.03.2017 № 01-13/75ДАБК, відповідно до якого проводилась планова перевірка і який вказано у акті перевірки.

Крім того, відповідно до матеріалів справи 10.03.2017 УДАБК Одеської міської ради видано направлення на проведення планової перевірки № 000279 строком з 13 березня по 24 березня 2017 року, а 24.03.2017 головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 подана доповідна записка на продовження терміну проведення планової перевірки на п`ять робочих днів.

Проте відповідачем до суду не надано доказів видання наказу про продовження терміну проведення планової перевірки, яка відповідно до акту планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, проведена 31.03.2017.

У касаційній скарзі представник Управління зазначає, що вказана записка, яка містить резолюцію керівника, є його письмовим рішенням про продовження строку проведення перевірки.

Надаючи оцінку викладеному вище, Верховний Суд зазначає наступне.

Так, відповідно до пункту 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294, Держархбудінспекція в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Отже, письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Такого висновку Верховний Суд дійшов у постанові від 15.05.2020 по справі №826/12176/16.

Відсутність такого наказу свідчить про безпідставність продовження позапланової перевірки, а відтак є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений пунктом 7 Порядку №553 десятиденний строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень прийнятих за результатами проведення такого заходу державного архітектурно-будівельного контролю.

Така правова позиція також викладена у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №822/678/16, від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, від 10.11.2020 у справі №826/17770/18, від 31.05.2021 у справі № 638/18384/17.

Водночас колегія суддів зауважує, що відповідачем не наведено жодних доводів та не надано жодних доказів щодо неможливості видання письмового рішення керівника органу державного-архітектурно-будівельного контролю чи його заступника про продовження строку проведення позапланової перевірки у відповідності до пункту 9 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294, у формі наказу в останній день проведення перевірки.

Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі № 810/5236/13-а, від 17.09.2020 у справі № 826/10908/18, від 13.10.2020 у справі № 804/2486/16 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення.

У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Зважаючи на наведене, порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю.

Разом з цим, оскільки підставою для скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю, є порушення порядку його проведення, а тому виявлені під час такого заходу порушення не можуть вважатись належним чином зафіксованими і не можуть бути предметом дослідження та перевірки в судовому порядку.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову в повному обсязі.

Не дають підстав для скасування рішення судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 31 липня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко