Постанова

від 30.11.2021 по справі 814/208/16

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 листопада 2021 р. м.ОдесаСправа № 814/208/16 Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М.

час і місце ухвалення: письмове провадження,

м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Семенюка Г.В.

суддів: Федусика А.Г. , Шляхтицького О.І.

при секретаріВишневській А.В.

за участю сторін: Пред-к апелянтаЕйсмонт І.С. (посвідчення) Пред-ка відповідачаФілевський Р.М. (ордер, адвокат)

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року по справі за позовом Заступника прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Баштанської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Миколаївській області до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про стягнення штрафу, -

встановиВ:

У лютому 2016 року заступник прокурора Миколаївської області (далі - заступник прокурора) в інтересах держави в особі Баштанської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Миколаївській області (далі - Баштанська ОДПІ, контролюючий орган) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - відповідач), в якому просив стягнути з відповідача до Державного бюджету України штраф у розмірі 9 744 000, 00 грн.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Верховного суду від 16.07.2021 року касаційну скаргу задоволено частково. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року - скасовано. Справу № 814/208/16 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк 10 днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху усунути недоліки позову, а саме обґрунтувати необхідність захисту інтересів держави прокурором в даному позові.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року позов повернуто позивачеві.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу суду та прийняти нову, якою справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що повертаючи позов, суд першої інстанції не врахував, що чинним законодавством чітко не визначено, що необхідно розуміти під "нездійсненням або неналежним здійсненням суб`єктом владних повноважень своїх функцій", у зв`язку з чим прокурор у кожному випадку обґрунтовує та доводить наявність відповідних фактів самостійно з огляду на конкретні обставини справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить задовольнити з наступних підстав:

Частиною 3 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Положеннями частини 4 статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує:

- в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту;

- визначені законом підстави для звернення до суду прокурора;

- зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Відповідно до ч.3 ст. 23 Закону "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На час звернення прокурора до суду з даним позовом органом, уповноваженим державою органом на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, відповідно до ст. З Закону України Про заборону грального бізнесу в Україні (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), положення Про Державну фіскальну службу України , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 № 236 та п. 20.1.40 ст. 20 ПК України була Жовтнева об`єднана державна податкова інспекція Головного управління Державної фіскальної служби у Миколаївській області.

З метою встановлення наявності підстав для звернення до суду з позовом, відповідно до вимог ст. 23 Закону України Про прокуратуру , 04.11.2015 прокурор звернувся з листом до вказаного органу контролю, в якому зазначив, що у серпні 2015 року ФОП ОСОБА_1 вироком суду, який набрав законної сили, визнано винною у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч. І ст. 203-2 КК України, а отже є всі підстави для вжиття заходів до стягнення з останньої штрафу, та просив повідомити про вжиті заходи щодо нарахування та стягнення в судовому порядку відповідних штрафних санкцій.

З отриманої відповіді (лист від 10.11.2015), копія долучена до матеріалів справи, вбачалось, що Жовтневою ОДПІ ГУ ДФС у Миколаївській області не вживались та не плануються вживатись будь-які заходи щодо звернення до суду із відповідним позовом, що з огляду на скорочений строк позовної давності для стягнення адміністративно-господарських санкцій, відповідно до актуальних правових висновків Верховного Суду, може бути кваліфіковано як бездіяльність уповноваженого органу.

Так, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, чинним законодавством чітко не визначено, що необхідно розуміти під нездійсненням або неналежним здійсненням суб`єктом владних повноважень своїх функцій , у зв`язку із чим прокурор у кожному випадку обґрунтовує та доводить наявність відповідних фактів самостійно з огляду на конкретні обставини справи.

Тобто, наведені вище положення законодавства передбачають право прокурора здійснювати представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади без будь-яких застережень щодо причин, через які цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Натомість, несплата відповідачем суми штрафних санкцій має наслідком ненадходження коштів до бюджету, що спричиняє істотну шкоду економічним інтересам держави, загрожує невиконанням загальнодержавних програм, які фінансуються з бюджету, підриває основні принципи існуючого ладу, а тому завдає шкоди економічним інтересам держави.

Ураховуючи викладене, підставою для звернення прокурора до суду із зазначеним позовом в інтересах держави є загроза порушень економічних інтересів держави в особі Жовтневої ОДПІ ГУ ДФС у Миколаївській області внаслідок невжиття нею належних та достатніх заходів, спрямованих на забезпечення застосування штрафу у судовому порядку.

Аналогічної позиції дотримується Верховний Суд при розгляді інших справ за участю прокурора (ухвали від 07.05.2018 у справі № 910/18283/17, від 10.07.2018 у справі № 812/1689/16, від 13.06.2018 у справі № 687/379/17-ц, № 924/1256/17). Так, у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18 суд дійшов висновку, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Також, згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом, сам факт не звернення до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини. На думку Верховного Суду, нездійснення захисту полягає у тому, що уповноважений суб`єкт владних повноважень за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення надходження коштів до бюджету, та дотриманні конституційного принципу рівності усіх перед Законом, що беззаперечно становить суспільний інтерес. Необхідність захисту інтересів держави полягає у забезпеченні відновлення економічних та майнових інтересів держави у судовому порядку щодо надходжень коштів г: бюджету, необхідних для реалізації функцій держави. Враховуючи вищенаведене, у зазначеному випадку наявний державний інтерес, що є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Оскільки, позивачем не вжито до боржника належних та вичерпних заходів, спрямованих на забезпечення застосування санкцій у судовому порядку, у спірних правовідносинах прокурором встановлені виключні підстави для представництва інтересів держави шляхом застосування заход з (звернення до суду з позовом) для застосування адміністративно-господарського штрафу.

Крім того, слід зауважити, що прокурором з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду у справі № 912/2385/18 щодо застосування вимог ст. 23 Закону України Про прокуратуру , було надано достатній та розумний строк органу, уповноваженому на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, для самостійного вжиття відповідних заходів, проте останній зайняв споглядальну позицію та жодних ефективних заходів протягом понад 4 місяців не вжив. Відсутність коштів на оплату судового збору не може вважатись належною підставою для невжиття заходів до захисту інтересів держави, оскільки орган державної податкової служби не позбавлений права на звернення до суду з заявою про відстрочення чи розстрочення його сплати в порядку ст.133 КАС України.

Окрім цього, ураховуючи, що органом контролю, який був достовірно обізнаний про наявність порушень, мав достатньо можливостей та повноважень для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, жодних заходів до захисту інтересів держави не вживалось, та з огляду на обмежений строк звернення до суду з відповідним позовом, прокурором 12.11.2015 було повідомлено Жовтневу ОДПІ ГУ ДФС про намір звернутись до суду, однак орган контролю жодним чином не відреагував на вказане повідомлення. При цьому, позов до суду, який є предметом розгляду у даній справі, було скеровано прокурором лише у січні 2016 року.

Отже, відповідний орган контролю був повідомлений прокурором про стверджуване порушення законодавства, яке завдало значних збитків економічним інтересам держави, ще на початку листопада 2015 року, тобто останній мав достатньо часу, щоб відреагувати на порушення інтересів держави, однак не бажав звертатись до суду з відповідним позовом.

З огляду за зазначене, ураховуючи строки, визначені ст. 250 ГК України, для звернення до суду з відповідним позовом та значний розмір штрафу, який мав би бути застосований до порушника, а отже необхідність вжиття дійових заходів до усунення виявлених порушень, позиція Жовтневої ОДПІ ГУ ДФС Миколаївській області однозначно свідчить про формальний підхід до виконання своїх повноважень та споглядальну позицію з боку останнього, а отже неналежне виконання своїх обов`язків з захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, що в свою чергу є підставою відповідно до ст. 13 - Конституції України та ст. 23 Закону України Про прокуратурою на звернення прокурора до суду. Вказане узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 щодо застосування ст. 23 Закону України Про прокуратуру .

Крім того, слід зазначити, що позивач наявність підстав для представництва не оскаржував, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави в його особі не висловлював, а навпаки підтримував позов прокурора та просив задовольнити його в повному обсязі, та оскаржував судові рішення у зазначеній справі, що додатково свідчить про наявність підстав у прокурора для звернення до суду з позовом у даних правовідносинах (аналогічна позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у справі № 183/1617/16 від 14.11.2018).

З огляду на зазначене, висновок суду про необґрунтованість прокурором необхідності захисту інтересів держави у спірних правовідносинах та недоведеність бездіяльності компетентного органу суперечить вимогам ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України Про прокуратуру , наведеним правовим висновкам Верховного Суду та обставинам справи.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічної правової позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду у справі № 911/2169/20 від 06 липня 2021 року.

Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті ухвали від 07 вересня 2021 року було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, що призвело до її неправильного вирішення, а відтак, відповідно до ч. 3 ст. 312, ст. 320 КАС України, - оскаржувана ухвала підлягає скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури, - задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року по справі № 814/208/16, - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та оскарженню у касаційному порядку не підлягає.

Повний текст Постанови складено - 01 грудня 2021 року.

суддя-доповідач Семенюк Г.В. судді Федусик А.Г. Шляхтицький О.І.