Постанова

від 08.12.2021 по справі 500/416/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 500/416/19

провадження № К/9901/28975/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стеценка С.Г.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України

на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року (суддя Хрущ В.Л.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року (головуючий суддя Кухтей Р.В., судді Нос С.П., Шевчук С.М.)

у справі №500/416/19

за позовом Державної служби геології та надр України

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Садиба"

про припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2012 року № 5686

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2019 року Державна служба геології та надр України звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Садиба", у якому просила припинити права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2012 року № 5686, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю "Садиба".

2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Позивач з вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року та прийняти нове про задоволення позову.

4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 14 грудня 2012 року Товариство з обмеженою відповідальністю Садиба було надано спеціальний дозвіл №5686 на користування надрами з метою видобування суглинків, придатних для виробництва цегли керамічної повнотілої із Гадинківського родовища, термін дії якого 20 років.

6. За умовами Спеціального дозволу відповідачем з Держгеонадра була укладена Угода №5686 про умови користування надрами з метою видобування суглинків від 14 грудня 2012 року, якою визначені умови, на яких надрокористувач буде здійснювати користування надрами, а саме: технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні зобов`язання сторін та порядок регулювання відносин між ними в процесі користування надрами на даній ділянці. Угодою передбачена обов`язкова програма робіт надрокористувача, визначені істотні умови користування ділянкою надр, визначений порядок здійснення контролю за виконанням умов Дозволу, передбачений обов`язок надання щорічної звітності, визначені умови продовження, зупинення, поновлення дії та анулювання Дозволу тощо.

7. Невід`ємною частиною цієї Угоди є Додаток №2 Програма робіт, якою визначено види робіт, їх вартість, обсяги робіт та терміни їх виконання.

8. Листом від 22 лютого 2018 року №3104/03/14-18 Держгеонадра повідомило Товариство з обмеженою відповідальністю Садиба про проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування відповідно до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік, затверджений наказами Державної служби геології та надр України від 28 листопада 2017 року №523 та від 22 лютого 2017 року №69 Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2018 року .

9. За результатами проведеної перевірки було складено Акт перевірки від 07 березня 2018 року №02-04/07/2018-2/п-11, яким встановлено наступні порушення :

1) робочий проект розробки і рекультивації Гадинківського родовища/суглинків не затверджений та погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;

2) видобуток корисної копалини в 2016-2017 роках проводився без Планів розвитку гірничих робіт, погоджених з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці;

3) показники проекту розробки родовища не дотримуються. Проектна продуктивність кар`єру 6.3. тис.м3;

4) не виконана перша особлива умова спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2012 року №5686, а саме: не виконано умови Держгірпромнагляду України - лист від 29 грудня 2011 року №1/03-7.12/9803 щодо погодження щорічних планів розвитку гірничих робіт з органами Держгірпромнагляду - видобуток корисної копалини в 2016-2017 роках проводився без Планів розвитку гірничих робіт, погоджених з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці;

5) маркшейдерська, технічна та обліково- контрольна документація (календарні плани розвитку гірничих робіт, проекти, паспорти, схеми) наявна не у повному обсязі, а саме відсутні плани розвитку гірничих робіт на 2016,2017 роки;

6) не виконується Програма робіт, а саме: п. 8 - початкове видобування глин (4 тис.м3/рік з 3 кв. 2014 року) - видобуток корисної копалини розпочато у 2016 році; пункт 9 - вихід на проектну потужність кар`єру - за даними Звітного балансу запасів корисних копалин за 2016 рік у 2016 році надрокористувачем видобуто суглинків у кількості 50 м3, в 2017 році видобуто 100 м3;

7) у зв`язку з допущенням надрокористувачем порушень, описаних в п.п. 1-6 - не виконується і п. 5.3 Угоди про умови користування надрами від 14 грудня 2012 року №5686 щодо: проведення та фінансування роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт; дотримування вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням; дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою.

Також, не виконується п. 7.1 Угоди про умови користування надрами від 14 грудня 2012 року №5686 щодо обов`язку надрокористувача щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання програми робіт за формою згідно із законодавством.

10. У подальшому, на підставі вищезазначеного Акту було складено припис від 07 березня 2018 року №46-18/02, яким відповідачу надано строк на усунення виявлених порушень законодавства у сфері надрокористування до 10 квітня 2018 року.

11. 03 квітня 2018 року на адресу Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України, Товариство з обмеженою відповідальністю Садиба направило лист №23, яким повідомило про часткове виконання припису в частині направлення до Держгеонадр на розгляд і погодження робочого проекту розробки та рекультивації Гадинківського родовища суглинків Гусятинського району, Тернопільської області та надання до Держгеонадр звіту за 2017 рік про виконання програми робіт, яка є додатком до Угоди. Додатково повідомила, що у зв`язку із реконструкцією заводу показники проекту розробки родовища не дотримуються, п.9 Програми робіт не виконується, не виконується п.5.3 Угоди в частинах проведення та фінансування робіт у терміни та в межах, зазначених у програмі робіт, дотримання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням, дотримання вимог, передбачених Дозволом та Угодою.

12. 13 квітня 2018 року Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України, у зв`язку з невиконанням Товариством з обмеженою відповідальністю Садиба вимог припису було направлено на адресу Держгеонадр подання №111-18/02 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2012 року №5686.

13. 15 травня 2018 року Державною службою геології та надр прийнято Наказ №172 про зупинення дії спеціального дозволу №5686 та надано надрокористувачу строк 30 днів для усунення порушень, про що повідомлено шляхом направлення на його юридичну адресу листа від 23 травня 2018 року №8958/03/14-18.

14. 20 червня 2018 року відповідачем направлено до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України лист про стан виконання припису №46-18/02, яким повідомлено про часткове усунення недоліків в частині направлення до Держгеонадр на розгляд та погодження робочого проекту розробки і рекультивації Гадинківського родовища суглинків Гусятинського району Тернопільської області та надання до Держгеонадр звіту за 2017 рік про виконання програми робіт, яка є додатком до Угоди. Додатково повідомлено про те, що у зв`язку з реконструкцією заводу показники проекту розробки родовища не дотримуються, п.9 Програми робіт не виконується, не виконується п.5.3 Угоди в частинах проведення та фінансування робіт у терміни та в межах, зазначених у програмі робіт, дотримання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням, дотримання вимог, передбачених Дозволом та Угодою.

15. Листом від 20 червня 2018 року №11085/03/10-18 Держгеонадра повідомило відповідача про погодження робочого проекту розробки і рекультивації Гадинківського родовища суглинків, розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю Укрсхідреконструкція .

16. 06 серпня 2018 року Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України направлено на адресу Держгеонадр подання №111-18/02 щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2012 року №5686, в якому зазначено, що станом на 06 серпня 2018 року надрокористувачем не надано документів, які підтверджують факт повного усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.

17. У зв`язку з цим, Держгеонадра направило на адресу відповідача лист від 02 листопада 2018 року №21957/03/14-18 з проханням надати до Держгеонадрам у 15-денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом.

18. 23 листопада 2018 року Товариством з обмеженою відповідальністю Садиба надано до Держгеонадра лист від 21 листопада 2018 року №15, зі змісту якого вбачається практично повне виконання вимог припису №46-18/02 та умов Угоди, крім п.9 Програми робіт, який не виконується з причини реконструкції заводу.

19. Державна служба геології та надр України вважала, що є підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, у зв`язку з чим звернулася до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

20. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що відповідач здійснив усі можливі та залежні від нього заходи для усунення виявлених під час перевірки недоліків, а причини невиходу на проектну потужність родовища через реконструкцію заводу та неможливість добування з Гадинківського родовища суглинків у зв`язку із зупиненням дії спеціального дозволу є поважними. Суди також вказали, що зважаючи на те, що дію спеціального дозволу було зупинено, відповідач з об`єктивних причин не мав змоги виконати вимоги припису. Також, суд першої інстанції вказав, що відповідач, виконуючи вимоги припису, з об`єктивних причин не мав змоги видобувати корисні копалини, оскільки за наведених обставин, така діяльність, спрямована на його виконання, призвела б до порушення ним законодавства про надра. Відтак, суди дійшли висновку про відсутність вини відповідача у невиконанні припису в цій частині.

21. Суд апеляційної інстанції врахував позицію, викладену Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі №21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі №21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі №802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі №802/923/14-а, відповідно до якої право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Суд апеляційної інстанції вважав, що направлення неодноразово Товариством з обмеженою відповідальністю Садиба листів до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України про стан виконання припису №46-18/02, якими повідомлялося про усунення ряду недоліків та причини неможливості усунення їх повністю та весь процес виконання вимог припису відповідачем можна розцінювати, як його незгоду з анулюванням дії спеціального дозволу на користування надрами.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

22. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

23. Зокрема, скаржник посилається на те, що відповідач не усунув у встановлений строк вимоги припису №46-18/02, при цьому відповідний припис Товариством з обмеженою відповідальністю Садиба не оскаржено в судовому порядку.

24. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у суб`єкта господарювання не було можливості виконати припис у повному обсязі, і в цьому немає вини відповідача.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

26. Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

27. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".

28. Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

29. Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).

30. Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

31. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (ч. 1 ст. 19 Кодексу України про надра).

32. Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

33. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

34. Відповідно до пп. 12 п. 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

35. Пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615) встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

36. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

37. При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

38. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

39. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

40. Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

41. Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

42. Згідно з положеннями ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

43. Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

44. Саме невиконання вимог припису стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

45. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15 травня 2018 року наказом №172 дію спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2012 року №5686 було зупинено, у зв`язку з цим Товариством з обмеженою відповідальністю Садиба було зупинено видобування суглинків, що стало підставою неможливості виконання (невиконання) Товариством з обмеженою відповідальності Садиба п.9 Програми робіт - вихід на проектну потужність родовища.

Відповідачем неодноразово надавалась інформація Держгеонадра про те, що причиною неусунення порушень, які виявлені при перевірці, є саме реконструкція заводу.

46. Суд апеляційної інстанції також встановив, що Товариством з обмеженою відповідальністю Садиба 25 січня 2019 року було подано звіт за формою №5-ГР до Держгеонадра, в яком вказані об`єми видобутку корисних копалин та їх використання, згідно якого за 2018 рік відповідачем було видобуто 1,949255 тисячі кубометрів суглинку, який в подальшому було використано для виготовлення цегли керамічної.

47. Проаналізувавши вказані обставини справи, суди вважали, що відповідач, виконуючи вимоги припису від 07 березня 2018 року №46-18/02 - з об`єктивних причин не мав змоги видобувати корисні копалини так, як за наведених обставин, така діяльність, спрямована на виконання цього Припису, - призвела б до порушенням відповідачем законодавства про надра. Відтак, вищевказане свідчить, що жодної вини відповідача у невиконанні припису у вказаній частині не встановлено.

48. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач, після отримання припису про усунення порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, здійснював всі залежні від нього заходи з метою усунення виявлених порушень. Неусунення деяких, які не залежать від відповідача не може бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами.

49. Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2019 року у справі №823/1964/17, від 15 липня 2021 року у справі №817/1922/17.

50. Враховуючи наведене, Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

51. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

52. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

53. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2019 року у справі №500/416/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя С.Г. Стеценко