Постанова

від 19.09.2019 по справі 500/416/19

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/7712/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.

з участю секретаря судового засідання: Ігнатищ Л.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року (ухвалене головуючим-суддею Хрущ В.Л., час ухвалення судового рішення 11 год 41 хв у м. Тернополі, час складання повного судового рішення 17 травня 2019 року) за адміністративним позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю Садиба про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

в с т а н о в и в :

У лютому 2019 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю Садиба (далі - ТзОВ Садиба , відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання виданого відповідачу спеціального дозволу на користування надрами №5686 від 14.12.2012.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Держгеонадра подало апеляційну скаргу, в якій через невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що в ході проведення планової перевірки ТзОВ Садиба були виявлені порушення вимог законодавства у сфері землекористування, за результатами якої складено акт від 07.03.2018 та внесено припис від 07.03.2018 про усунення виявлених порушень. 13.04.2018 Західним міжрегіональним відділом ДДГК Держгеонадр України на адресу Держгеонадр було направлено подання №111-18/02 стосовно зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5686 від 14.12.2012 та зазначено, що 13.04.2018 товариство повідомило про стан виконання припису, аналіз відповіді на яке свідчив про відсутність факту повного його виконання. У подальшому наказом від 15.05.2018 було прийнято рішення про зупинення дії дозволу та надано надрокористувачу строк 30 днів для усунення виявлених порушень, про що останнього було повідомлено шляхом направлення листа №8958/03/14-18 від 23.05.2018. 06.08.2018 Західним міжрегіональним відділом на адресу Держгеонадр було направлено подання №111-18/02 щодо анулювання спеціального дозволу, в якому зазначено, що станом на 06.08.2018 надрокористувачем не надано документів, які підтверджують факт повного усунення виявлених порушень законодавства у сфері надрокористування.

У відзиві на апеляційну скаргу ТзОВ Садиба просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. Додатково зазначає, що Держгеонадра не взято до уваги ту обставину, що невиконання вимог п.9 Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, зокрема, виходу на проектну потужність родовища, зумовлене реконструкцією заводу. З приводу цього зазначає, що відповідно до п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, після зупинення дії дозволу надрокористувачу зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Учасники справи в судове засідання не з`явилися, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином, а тому суд апеляційної інстанції вважає за можливе провести розгляд справи у їх відсутності за наявними у справі матеріалами та на основі наявних у ній доказів.

Згідно ч.4 ст.229 КАС України, фіксація судового розгляду технічними засобами не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що 14.12.2012 ТзОВ Садиба було надано спеціальний дозвіл №5686 на користування надрами з метою видобування суглинків, придатних для виробництва цегли керамічної повнотілої із Гадинківського родовища, термін дії якого 20 років.

За умовами Спеціального дозволу відповідачем з Держгеонадра була укладена Угода №5686 про умови користування надрами з метою видобування суглинків від 14.12.2012, якою визначені умови, на яких надрокористувач буде здійснювати користування надрами, а саме: технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні зобов`язання сторін та порядок регулювання відносин між ними в процесі користування надрами на даній ділянці. Угодою передбачена обов`язкова програма робіт надрокористувача, визначені істотні умови користування ділянкою надр, визначений порядок здійснення контролю за виконанням умов Дозволу, передбачений обов`язок надання щорічної звітності, визначені умови продовження, зупинення, поновлення дії та анулювання Дозволу тощо.

Невід`ємною частиною цієї Угоди є Додаток №2 Програма робіт, якою визначено види робіт, їх вартість, обсяги робіт та терміни їх виконання.

Листом №3104/03/14-18 від 22.02.2018 Держгеонадра повідомило ТзОВ Садиба про проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування відповідно до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік, затверджений наказами Державної служби геології та надр України №523 від 28.11.2017 та №69 від 22.02.2017 Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2018 року .

За результатами проведеної перевірки було складено Акт перевірки №02-04/07/2018-2/п-11 від 07.03.2018, яким встановлено наступні порушення : 1) Робочий проект розробки і рекультивації Гадинківського родовища/суглинків не затверджений та погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; 2) Видобуток корисної копалини в 2016-2017 роках проводився без Планів розвитку гірничих робіт, погоджених з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; 3) Показники проекту розробки родовища не дотримуються. Проектна продуктивність кар`єру 6.3. тис.м3. 4. Не виконана перша особлива умова спеціального дозволу на користування надрами №5686 від 14.12.2012, а саме : не виконано умови Держгірпромнагляду України - лист №1/03-7.12/9803 від 29.12.2011 щодо погодження щорічних планів розвитку гірничих робіт з органами Держгірпромнагляду - видобуток корисної копалини в 2016-2017 роках проводився без Планів розвитку гірничих робіт, погоджених з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; 5) Маркшейдерська, технічна та обліково- контрольна документація (календарні плани розвитку гірничих робіт, проекти, паспорти, схеми) наявна не у повному обсязі, а саме відсутні плани розвитку гірничих робіт на 2016,2017 роки; 6) Не виконується Програма робіт, а саме: пункт 8 - початкове видобування глин (4 тис.м3/рік з 3 кв. 2014 року) - видобуток корисної копалини розпочато у 2016 році; пункт 9 - вихід на проектну потужність кар`єру - за даними Звітного балансу запасів корисних копалин за 2016 рік у 2016 році надрокористувачем видобуто суглинків у кількості 50 м3, в 2017 році видобуто 100 м3; 7) У зв`язку з допущенням надрокористувачем порушень, описаних в пунктах 1-6 - не виконується і пункт 5.3 Угоди про умови користування надрами №5686 від 14.12.2012 року щодо: проведення та фінансування роботи у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт; дотримування вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням; дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою.

Також, не виконується пункт 7.1 Угоди про умови користування надрами №5686 від 14.12.2012 щодо обов`язку надрокористувача щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання програми робіт за формою згідно із законодавством.

У подальшому, на підставі вищезазначеного Акту було складено припис №46-18/02 від 07.03.2018, яким відповідачу надано строк на усунення виявлених порушень законодавства у сфері надрокористування до 10.04.2018.

03.04.2018 на адресу Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України, ТзОВ Садиба направило лист №23, яким повідомило про часткове виконання припису в частині направлення до Держгеонадр на розгляд і погодження робочого проекту розробки та рекультивації Гадинківського родовища суглинків Гусятинського району, Тернопільської області та надання до Держгеонадр звіту за 2017 рік про виконання програми робіт, яка є додатком до Угоди. Додатково повідомила, що у зв`язку із реконструкцією заводу показники проекту розробки родовища не дотримуються, п.9 Програми робіт не виконується, не виконується п.5.3 Угоди в частинах проведення та фінансування робіт у терміни та в межах, зазначених у програмі робіт, дотримання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням, дотримання вимог, передбачених Дозволом та Угодою.

13.04.2018 Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України, у зв`язку з невиконанням ТзОВ Садиба вимог припису було направлено на адресу Держгеонадр подання №111-18/02 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5686 від 14.12.2012.

15.05.2018 Державною службою геології та надр прийнято Наказ №172 про зупинення дії спеціального дозволу №5686 та надано надрокористувачу строк 30 днів для усунення порушень, про що повідомлено шляхом направлення на його юридичну адресу листа №8958/03/14-18 від 23.05.2018.

20.06.2018 відповідачем направлено до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України лист про стан виконання припису №46-18/02, яким повідомлено про часткове усунення недоліків в частині направлення до Держгеонадр на розгляд та погодження робочого проекту розробки і рекультивації Гадинківського родовища суглинків Гусятинського району Тернопільської області та надання до Держгеонадр звіту за 2017 рік про виконання програми робіт, яка є додатком до Угоди. Додатково повідомлено про те, що у зв`язку з реконструкцією заводу показники проекту розробки родовища не дотримуються, п.9 Програми робіт не виконується, не виконується п.5.3 Угоди в частинах проведення та фінансування робіт у терміни та в межах, зазначених у програмі робіт, дотримання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням, дотримання вимог, передбачених Дозволом та Угодою.

Листом №11085/03/10-18 від 20.06.2018 Держгеонадра повідомило відповідача про погодження робочого проекту розробки і рекультивації Гадинківського родовища суглинків, розроблений ТзОВ Укрсхідреконструкція .

У подальшому, 06.08.2018 Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України направлено на адресу Держгеонадр подання №111-18/02 щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5686 від 14.12.2012, в якому зазначено, що станом на 06.08.2018 надрокористувачем не надано документів, які підтверджують факт повного усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.

У зв`язку з цим, Держгеонадра направило на адресу відповідача лист №21957/03/14-18 від 02.11.2018 з проханням надати до Держгеонадрам у 15-денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом.

23.11.2018 ТзОВ Садиба надано до Держгеонадра лист №15 від 21.11.2018, зі змісту якого вбачається практично повне виконання вимог припису №46-18/02 та умов Угоди, крім п.9 Програми робіт, який не виконується з причини реконструкції заводу.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач здійснив усі можливі та залежні від нього заходи для усунення виявлених під час перевірки недоліків, а причини невиходу на проектну потужність родовища через реконструкцію заводу та неможливість добування з Гадинківського родовища суглинків у зв`язку із зупиненням дії спеціального дозволу є поважними. Суд також вказав, що зважаючи на те, що дію спеціального дозволу було зупинено, відповідач з об`єктивних причин не мав змоги виконати вимоги припису. Також, суд першої інстанції вказав, що відповідач, виконуючи вимоги припису, з об`єктивних причин не мав змоги видобувати корисні копалини, оскільки за наведених обставин, така діяльність, спрямована на його виконання, призвела б до порушення ним законодавства про надра. Відтак, суд першої інстанції прийшов до висновку про відсутність вини відповідача у невиконанні припису в цій частині.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи, з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України №391/2011 від 06.04.2011, Держгеонадра є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

За змістом п.13 цього Положення, Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію.

Частиною другою статті Кодексу України про надра передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Згідно п.п.11, 12 Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №596 від 23.06.2010, Мінприроди з метою раціонального та ефективного використання надр під час надання дозволу встановлює особливі умови користування надрами щодо вимог, правил і стандартів користування конкретними ділянками надр, якості продукції або робіт, технології видобування та переробки корисних копалин, порядку видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій, видів, обсягів і строків виконання робіт на ділянці надр, припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр. Невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, складовою частиною якої є Програма робіт, що укладається між Мінприроди і надрокористувачем.

Відповідно до ч.2 ст.24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов`язані : 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Згідно ч.1-3 ст.26 цього Кодексу, право користування надрами припиняється у разі : 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Згідно п.п.1 п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

У п.23 вказаного Порядку визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності .

Відповідно до п. 27 цього Порядку, орган з питань надання дозволу для геологічного вивчення, геологічного вивчення з дослідно-промисловою розробкою та видобування корисних копалин продовжує строк, поновлює дію дозволів за умови надання позитивного висновку спеціалізованим державним геологічним підприємством, установою, організацією, що належать до сфери управління органу з питань надання дозволу, за результатами проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених ст.24 Кодексу України про надра. При цьому право тимчасово зупиняти дію спеціального дозволу надано органу, який видав спеціальний дозвіл.

Матеріалами справи підтверджується, що 15.05.2018 наказом №172 дію спеціального дозволу на користування надрами №5686 від 14.12.2012 було зупинено, а відтак, у зв`язку з цим ТзОВ Садиба було зупинено й видобування суглинків, а тому вказана обставина стала підставою неможливості виконання (невиконання) ТзОВ Садиба п.9 Програми робіт - вихід на проектну потужність родовища.

Також, як було правильно встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, відповідачем неодноразово надавалась інформація Держгеонадра про те, що причиною неусунення порушень, які виявлені при перевірці, є саме реконструкція заводу.

Суд апеляційної інстанції також встановив, що ТзОВ Садиба 25.01.2019 було подано звіт за формою №5-ГР до Держгеонадра, в яком вказані об`єми видобутку корисних копалин та їх використання, згідно якого за 2018 рік відповідачем було видобуто 1,949255 тисячі кубометрів суглинку, який в подальшому було використано для виготовлення цегли керамічної.

Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 по справі №21-36а11, від 19.09.2011 по справі №21-164а11 та від 10.12.2013 по справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.05.2018 по справі №802/4846/13-а та від 26.06.2018 по справі №802/923/14-а викладено правову позицію, відповідно до якої право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому п.5 ч.1 ст.26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.

Стосовно доводів скаржника про те, що до спірних правовідносин слід застосовувати Порядок №615, який визначає інші підстави та порядок для припинення права користування надрами, ніж ті, що визначені статтею 26 Кодексу України про надра, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.3 ст.26 Кодексу України про надра, законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами. Зокрема, згідно Порядку №615, можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною третьою статті 26 Кодексу, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що направлення неодноразово ТзОВ Садиба листів до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України про стан виконання припису №46-18/02, якими повідомлялось про усунення ряду недоліків та причини неможливості усунення їх повністю та весь процес виконання вимог припису відповідачем можна розцінювати, як його незгоду з анулюванням дії спеціального дозволу на користування надрами.

Згідно ч.1 ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст.ст. 229,308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року по справі №500/416/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді С. П. Нос С. М. Шевчук Повне судове рішення складено 24.09.2019.