Постанова

від 30.12.2021 по справі 640/13456/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/13456/20 Суддя (судді) першої інстанції: Бояринцева М.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 грудня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Ганечко О.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Микуличинської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Микуличинська сільська рада Яремчанської міської ради Івано-Франківської області з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила суд:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України № 483-р від 22 квітня 2020 року "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що територіальна громада села Микуличин не брала участі у процесі прийняття рішення щодо формування території об`єднаної громади, визначеної спірним розпорядженням, а відповідачем порушено принципи та гарантії місцевого самоврядування, зміна територіальних кордонів відповідних місцевих громад відбулася без попереднього з`ясування думки цих місцевих громад, місцевого референдуму проведено не було тощо. Також позивач акцентує увагу на порушенні виборчих та майнових прав членів територіальних громад.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року позов задоволено частково. Вирішено виключити Микуличинську сільську раду із переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади - Яремчанської територіальної громади з пунктом адміністративного центру територіальної громади - м. Яремче, яка створена відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області". В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням Кабінет Міністрів України подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування всіх обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує на те, що судом першої інстанції не враховано правової природи перспективного плану, який у розумінні чинного законодавства не є обов`язковим до виконання рішенням, адже об`єднання територіальної громади здійснюється добровільно та виключно на підставі рішення відповідної ради, а відтак такий план не може порушувати права позивача. Також, апелянт посилається на те, що процедурою розробки та прийняття перспективного плану не передбачена участь КМ України у проведенні консультацій, Уряд не уповноважений перевіряти наявність чи відсутність згоди представників територіальних громад із запропонованою конфігурацією територіальних громад. Крім цього, суд першої інстанції не дослідив, чи не призведе виключення Микуличинської сільської ради із переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади - Яремчанської територіальної громади, до втрати вже безпосередньо Яремчанською територіальною громадою статусу спроможної.

Також, апелянт посилається на відсутність права звернення Микуличинської сільради із таким позовом до суду, що повинно мати наслідком залишення його без розгляду та на наявність правових підстав для заміни позивача правонаступником.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження.

Відзив на апеляційну скаргу від позивача не надходив.

З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів ухвалено рішення про продовження апеляційного розгляду даної справи на строк, що не перевищує п`ятнадцяти днів.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, відповідно до частини 3 статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 483-р від 22 квітня 2020 року "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області" (далі - спірне розпорядження), яким затверджено перелік спроможних територіальних громад Івано-Франківської області та перелік розпоряджень КМУ, що втратили чинність.

Вказаним розпорядженням затверджено перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області, який охоплює всю територію області та включає 62 спроможні територіальні громади, у тому числі села Микуличин міста Яремче Івано-Франківської області.

Вважаючи дане розпорядження відповідача протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач приймаючи оскаржуване рішення від 22 квітня 2020 року № 483-р, діяв без достатніх на те правових підстав. Також суд зазначив, що в матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

Відтак, прийняттям спірного рішення Кабінетом Міністрів України порушено права та охоронювані законом інтереси Микуличинської сільської ради, як територіальної громади, а тому наявні підстави для виходу за межі позовних вимог та частково задоволення позову.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини 1 статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина 2 статті 113 Конституції України).

Так, відповідно до Конституції України, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 № 794-VII (надалі - Закон № 794-VII) (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частинами 1 - 3 статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовими положеннями частини 1 статті 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів, України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

З аналізу вищевикладених норм вбачається, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Як свідчать матеріали справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 року "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області" у пункті 1 відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" затверджено перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області.

Пунктом 2 вказаного розпорядження Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 року визнано такими, що втратили чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року №253 "Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області".

Отже, оскаржуване розпорядження прийнято відповідно до статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Так, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулюються Законом України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (надалі - Закон № 157-VIII).

Статтею 2 цього Закону обумовлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 4 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.

Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Статтею 11 Закону №157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону №157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону №157-VIII).

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Відповідно до пункту 1 Методики - ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 5 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Згідно з пунктом 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

У відповідності до пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Пунктом 16 Методики закріплено, що проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

З аналізу вищезазначених норм права вбачається, що завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

У свою чергу, перспективний план формування територій громад складається із графічної частини та переліку спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їхнього складу.

Відповідно, умовою внесення певної територіальної громади до перспективного плану формування територій громад відповідної області є утворення в порядку, передбаченому Законом №157-VIII, об`єднаної територіальної громади, що відповідає критеріям, передбаченим для спроможних територіальних громад.

Як свідчать матеріали справи, згідно з пояснювальною запискою до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про визначення адміністративних центрів та затвердження території територіальних громад Івано-Франківської області" проектом акта пропонується визначити адміністративні центри та затвердити території територіальних громад Івано-Франківської області на основі перспективного плану формування території громад Івано-Франківської області з метою формування спроможних громад, здатних надавати населенню якісні послуги.

Пунктом 5 пояснювальної записки вказано, що проект акта не потребує проведення консультації із заінтересованими сторонами. Проект акта стосується питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць, інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку, у зв`язку з цим погоджено із зауваженнями, які враховано всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування "Всеукраїнська асоціація громад", із зауваженнями, які враховано частково "Асоціація міст України", Регламенту Кабінету Міністрів України "Українська асоціація районних та обласних рад".

Суд першої інстанції звернув увагу, що з пояснювальної записки до проекту розпорядження КМУ "Про затвердження перспективного плану формування територіальних громад Івано-Франківської області", проект акту розроблено відповідно до статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 03.03.2020 № 36399/95/1-19 до листа Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 18.02.2020 № 7959/5/1-19/01-010.

З матеріалів справи вбачається, що при прийнятті спірного рішення Кабінетом Міністрів України враховано висновки Міністерства фінансів України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, прогноз впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області".

Разом з тим, протоколом узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області" не враховані зауваження Міністерства юстиції України щодо необхідності доопрацювання проекту Перспективного плану в частині визначення складу Яремчанської об`єднаної територіальної громади.

Судом першої інстанції звернута увагу, а відповідачем не спростовано, що в матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

Колегія суддів звертає увагу на пункт 13 Методики згідно якого з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII, у взаємозв`язку із положеннями Методики, дає підстави для висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Однак, матеріали справи не містять доказів того, що посадові особи Облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками позивача, та у матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Микуличинської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області.

В той же час, одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону.

Так, згідно із частиною 1 статті 71 Закону №280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (частина 2 статті 71 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до частини 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина 1 статті 143 Конституції України).

Згідно з частиною 1 статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Статтею 11 Європейської Хартії встановлено, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в Конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 "Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад" (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу "знизу догори" може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива "згори донизу" має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Колегія суддів звертає увагу, що прийняттям спірного рішення Кабінетом Міністрів України порушено права та охоронювані Конституцією України та законом інтереси Микуличинської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, як територіальної громади.

Крім того, Кабінетом Міністрів України як органом виконавчої влади, безпідставно та необґрунтовано не враховано заперечення позивача проти об`єднання, що, у свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів такої сільської ради.

Посилання апелянта на відсутність порушеного права у позивача, колегія суддів апеляційної інстанції не приймає до уваги, оскільки враховуючи правила п. 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

У подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до вказаного плану, який затверджується КМ України.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України впливає на обсяг прав та обов`язків Микуличинської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області та створює для неї певні правові наслідки, які порушують законні інтереси останньої.

Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.01.2020 року по справі №824/743/18-а та відповідно до частини 5 статті 242 КАС України, підлягає врахуванню судом при розгляді цієї справи.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Проте, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь -яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

У той же час, під час вирішення вказаної справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а саме: шляхом включення останньої до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення (за наявності відповідних заперечень), непроведення громадського обговорення пропозицій такого об`єднання, яке є обов`язковим відповідно до вищезазначених правових положень чинного законодавства, відсутності згоди (рішення) на добровільне об`єднання територіальних громад прийнятої на сесії ради та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність розпорядження Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 року "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області" в частині включення Микуличинської сільської ради до складу Яремчанської територіальної громади.

Щодо тверджень апелянта, що з позовною заявою звернувся не належний позивач, колегія суддів критично ставиться до даних тверджень з наступних підстав.

Так, положення статті 18 1 Закону №280/95-ВР встановлено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Відповідно, у даній справі сільська рада діє як представник територіальної громади, та діє на реалізацію наданих йому функцій, оскаржуючи рішення Кабінету Міністрів України, що стосується інтересів цієї громади.

У даному випадку, цей спір не є "компетенційним" (у значенні пункту 3 частини першої статті 19 КАС України), а подання адміністративного позову не є формою реалізації компетенції органу місцевого самоврядування (вирішувати питання місцевого значення, віднесені до його відання Конституцією України і законами).

Так, Микуличинська сільська рада діє не як суб`єкт владних повноважень, звернення якого до адміністративного суду обумовлено чіткими умовами, а як представницький орган територіальної громади, права якої, на переконання позивача, було порушено оскаржуваними рішеннями відповідача.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 03 червня 2021 року по справі №120/2799/20-а та відповідно до частини 5 статті 242 КАС України, підлягає врахуванню судом при розгляді цієї справи.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог частково, а рішення суду прийнято у відповідності до вимог законодавства, а апеляційна скарга є необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що зміст апеляційної скарги є ідентичним відзиву на адміністративний позов, а отже, доводи, викладені заявником в апеляційній скарзі були предметом дослідження суду першої інстанції і не знайшли свого належного підтвердження під час розгляду апеляційної скарги.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 242, 311, 313, 315-316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року -залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: О.О. Беспалов

О.М. Ганечко