Постанова

від 09.02.2022 по справі 804/4457/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2022 року

м. Київ

справа № 804/4457/18

адміністративне провадження № К/9901/12353/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року (головуючий суддя Верба І.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року (колегія суддів у складі: Юрко І.В., Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.) у справі за позовом виконувача обов`язків керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №8 Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку по фактичному розміщенню будівель і споруд КЗО СЗШ № 8 Дніпровської міської ради по вул. Прапорній, 23, м. Дніпро, орієнтовною площею 2,300 га;

- зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходи в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО СЗШ № 8 Дніпровської міської ради та передати земельну ділянку орієнтовною площею 2,300 га, що знаходиться за адресою: м. Дніпро, вул. Прапорна, буд. 23, у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований;

- зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах повноважень заходи до державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою, орієнтовною площею 2,300 га під навчальним закладом КЗО СЗШ №8 Дніпровської міської ради за адресою: вул. Прапорна, 23, м. Дніпро.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року змінено в частині обґрунтування висновків суду. В іншій частині рішення залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди дійшли помилкових висновків щодо відсутності у позивача повноважень на звернення з таким позовом.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судами встановлено, що на території Дніпровської міської ради за адресою: вул. Прапорна, 23, м. Дніпро Дніпропетровської області, розміщений Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №8 Дніпровської міської ради. Вказаний освітній заклад є комунальною установою, а його засновником відповідно до витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є Дніпровська міська рада Дніпропетровської області.

Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №8 перебуває у власності територіальної громади Дніпровської міської ради Дніпропетровської області.

Дніпропетровською місцевою прокуратурою №1 Дніпропетровської області 04.05.2018 направлено до Дніпровського міського голови Філатова Б.А. лист за №109а-1910, за змістом якого з метою вирішення питання щодо наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру, керуючись статтею 23 Закону України Про прокуратуру запропоновано:

- надати у строк до 17.05.2018 у паперовому вигляді та на електронну адресу dnipro1@prokuratura.dp.ua інформацію щодо причин відсутності правовстановлюючих документів на земельні ділянки та відповідної державної реєстрації земельних ділянок закладів освіти;

- вказати вжиті органом місцевого самоврядування відповідні заходи з метою належного оформлення зазначених земельних ділянок за кожним даним закладом освіти, у разі оформлення документів - стадію процесу оформлення.

- надати копії правовстановлюючих документів закладів, зокрема, рішення про створення, статут та інші.

Дніпровською міською радою надано відповідь листом №7/11-1355 від 18.05.2018, в якому, зокрема, зазначено:

- відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформація та копії документів, які запитуються, можуть бути надані при уточненні номера кримінального провадження, номера судової справи або наявності загрози порушень інтересів держави;

- щодо надання копій правовстановлюючих документів на земельні ділянки зазначено, що відповідно до частини другої статті 159 Кримінального процесуального кодексу України тимчасовий доступ до речей і документів здійснюється на підставі ухвали слідчого судді, суду.

На запит Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №8 Дніпровської міської ради листом №221 від 08.05.2018 повідомив, що у зв`язку з відсутністю фінансування подальші роботи щодо оформлення земельної ділянки не були проведені.

Будь-яких запитів або повідомлень до відповідача позивачем не направлялось.

Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права в інтересах держави.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції вказував, що у розглянутому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідачів, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача.

Змінюючи судове рішення в частині мотивів, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

Ключовим у цій справі є право прокурора на звернення до суду з позовом.

Верховний Суд вже розглядав справи цієї категорії та за участі подібного кола учасників, зокрема, № 804/4585/18 за позовом виконувача обов`язків керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти Навчально-виховний комплекс № 41 Середня загальноосвітня школа вільного розвитку - дошкільний навчальний заклад Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада.

У постанові від 05.11.2019 у цій справі стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру , для представництва інтересів держави у суді у справі, Верховний Суд дійшов таких висновків:

В адміністративному позові прокурор стверджує, що Дніпровська міськрада не виконала покладені на неї повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО НВК № 41 Дніпровської міської ради площею, 0,9241 га та передачі земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив заступник прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міськрадою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на будівлі закладу освіти та земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Крім того, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю відповідачів.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням інтересів держави , у зв`язку з наступним.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі №337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі №387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.

Відповідно до статті 1 Закону України Про охорону дитинства забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України Про освіту право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

За приписами статті 2 Закону України Про місцеве самоврядування місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовили у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду .

Ці висновки підтримані у постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №520/6826/19, від 11.08.2020 у справ № 810/2903/18, від 01.06.2021 у справі №0440/6514/18.

Зважаючи на схожість обставин справ, Суд не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається.

Враховуючи вищевикладене, Суд дійшов висновку, що прокурор належним чином зазначив, які саме інтереси держави порушено бездіяльністю відповідачів, а відтак останні підлягають захисту. З огляду на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за їх діяльністю, суди дійшли хибних висновків щодо відсутності права у позивача на звернення до суду з указаним позовом.

Відповідно до положень ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи те, що суди не розглядали справу по суті з урахуванням усіх доводів сторін, Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій скасувати з направленням справи на новий розгляд.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: А. І. Рибачук

Л. В. Тацій