Постанова

від 26.01.2022 по справі п/320/155/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № П/320/155/20 Головуючий у І інстанції - Дудін С.О.

Суддя-доповідач - Губська Л.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Кондраток А.В.,

представника позивачів Шохи С.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації Білоцерківський аероклуб Пілот на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Білоцерківський аероклуб Пілот та Громадської організації Білоцерківський аероклуб Пілот до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про визнання протиправними дій та скасування акта,-

В С Т А Н О В И В:

Позивачі звернулись до суду з даним позовом, в якому просили:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Київській області при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельні ділянки з кадастровими номерами 3220488300:05:004:0002 та 3220488300:05:011:0043, що оформлено актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №17-ДК/49/АП/09/01/-19 від 12.02.2019;

- скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №17-ДК/49/АП/09/01/-19 від 12.02.2019 як такий, що складено з порушенням вимог чинного законодавства України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Київській області було порушено процедуру проведення перевірки, яка проведена без дотримання вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , а саме, за відсутності представників позивачів та відповідно без пред`явлення їм наказу та направлення на перевірку, що позбавило їх можливості надати свої заперечення на акт перевірки. Також, в позові зазначено про відсутність в журналах реєстрації заходів державного нагляду (контролю) позивачів запису посадових осіб контролюючого органу щодо проведення перевірки та вказано, що складений за результатами перевірки акт не відповідає уніфікованій формі.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у задоволені адміністративного позову відмовлено. При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку об`єктом перевірки були земельні ділянки, а не господарська діяльність підприємств і перевірці не підлягало використання позивачами земельних ділянок у процесі господарювання, а тому у відповідача не було підстав для застосування під час проведення перевірки норм Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель у комплексі з положеннями Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , оскільки на спірні правовідносини поширюються норми Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Громадська організація Білоцерківський аероклуб Пілот подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції взагалі не дослідив, чи правомірно діяли працівники Держгеокадастру при проведенні перевірки і складенні акту, чи відповідали їх дії нормам чинного законодавства, не дав правового обґрунтування причинам незастосування чинних на час проведення перевірки нормативних документів. Апелянт наголошує, що суд першої інстанції послався на практику Верховного Суду, проте дані рішення не можуть бути враховані, оскільки у тих справах Держгеоакадстр довів перевірки до кінцевого результату і мети проведення перевірки та видав припис або притягнув до відповідальності, тоді як у межах спірних правовідносин обмежився виключно складанням акту перевірки. Наголошує, що висновок працівників Держгеокадстру про неможливість у одному Державному акті на право постійного користування землею відображати інформацію про 2 належні йому але різні земельні дільники, не відповідає чинному законодавству. Крім того, апелянт зазначає, що в акті перевірки відповідач посилався на Закон України Про землеустрій , прийнятий у 2003 році, порушення якого нібито допущено, проте цей Закон не може бути застосований в межах спірних правовідносин, які мали місце до набрання ним чинності.

В судовому засіданні представник позивачів вимоги апеляційної скарги підтримала, наполягала на її задоволенні, просила рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.

Інші учасники, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного перегляду, до суду не прибули, що не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч.ч. 1,2 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, при цьому, суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що ТОВ Білоцерківський аероклуб Пілот зареєстровано як юридична особа 01.03.2007, а Громадська організація Білоцерківський аероклуб Пілот - 29.02.2006, що підтверджується виписками з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

10.01.2019 головним управлінням Держгеокадастру у Київській області прийнято наказ №17-ДК, яким вирішено здійснити в межах наданих повноважень перевірку дотримання вимог земельного законодавства під час відведення та використання Громадською організацією Білоцерківський аероклуб Пілот земельної ділянки з кадастровим номером 3220488300:05:011:0043 в адміністративних межах Фурсівської сільської ради Білоцерківського району Київської області.

На підставі вказаного наказу державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білоцерківському, Богуславському, Володарському, Кагарлицькому, Миронівському, Рокитнянському, Сквирському, Ставищенському, Таращанському, Тетіївському, Фастівському районах та м.Білій Церкві Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області Круком Ігорем Ульяновичем, Михайлюк Іриною Олександрівною було проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства під час розпорядження земельних ділянок з кадастровими номерами 3220488300:05:011:0043, 3220488300:05:004:0002 в адміністративних межах Фурсівської сільської ради, Білоцерківського району, Київської області, за результатами якої складено акт від 12.02.2019 №17-ДК/49/АП/09/01/-19.

В результаті перевірки встановлено, що рішення Фурсівської сільської ради №96 від 22.11.2000 та №75 від 10.07.2001 прийнято з порушенням ст.ст. 19, 30 Земельного кодексу України (в чинній редакції, яка діяла під час прийняття рішення). Технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розроблено в порушення ст. 55 Закону України Про землеустрій .

Не погоджуючись з правомірністю проведення відповідачем перевірки та складенням акту за результатом її проведення, позивачі звернулись з даним позовом до суду.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень довів суду, що діяв правомірно та в межах наданих повноважень.

Колегія суддів загалом погоджується з рішенням суду, проте, зважує на таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 187 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) установлено, що контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Так, відповідно до ст. 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Частиною 1 статті 5 Закону №963-IV встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно із ст. 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок (ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV).

Відповідно до ст. 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, у тому числі: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

Зважаючи на наведене правове регулювання, суд першої інстанції зробив правильний висновок, що аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, а законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів, на вчинення яких їх уповноважено.

Колегія суддів звертає увагу, що предметом проведеної Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області перевірки було дотримання Громадською організацією Білоцерківський аероклуб Пілот вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою з кадастровим номером 3220488300:05:011;0043 та наголошує, що Верховний Суд неодноразово у своїх постановах зазначав, що норми Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, а тому на спірні правовідносини розповсюджуються та мають застосовуватись норми Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель (постанови Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 27.02.2020 у справі №8181/1512/17, від 05.10.2020 у справі №420/6054/19).

Зважаючи на наведене, посадові особи Головного управління Держгеокадастру у Київській області мали керуватись саме Законом №963-IV.

Таким чином, доводи апелянта про порушення встановленого Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V порядку проведення перевірки, в тому числі щодо обов`язку відповідача повідомляти про проведення перевірки та з обов`язковою участю суб`єкта господарювання під час її проведення, є ьезпідставними.

Даний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 28.07.2021 у справі №140/1612/19.

Разом з цим, колегія суддів не може погодитись із висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог в частині щодо скасування акта перевірки.

Так, частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).

Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Пунктами 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За змістом ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Колегія суддів зазначає, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт не створює правових наслідків, не породжує, не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обов`язків та не покладає відповідальність, а тому не є рішенням (діями) суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду, яке не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивачів або настання негативних наслідків, не порушує їх права, свободи або інтереси, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів зазначає, що спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Наведений висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 24.11.2021 у справі 200/12580/19-а.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо оскарження акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині.

Зі змісту ч.ч. 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись ст.ст. 238, 243, 289, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Громадської організації Білоцерківський аероклуб Пілот - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року - скасувати в частині відмовлених позовних вимог, що стосуються скасування акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства №17-ДК/49/АП/09/01/-19 від 12.02.2019, та провадження у справі в цій частині - закрити.

В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена і підписана 31.01.2022.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

А.Г. Степанюк