Постанова

від 16.02.2022 по справі 808/2732/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2022 року

м. Київ

справа №808/2732/17

адміністративне провадження № К/9901/58677/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Бевзенка В.М., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Запорізького державного медичного університету на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року у складі колегії суддів: Чумак С.Ю. (головуючий), суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В. у справі за позовом Запорізького державного медичного університету до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізький області (далі - Департамент ДАБІ), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Промальпа" (далі - ТОВ "Промальпа") , про визнання протиправною та скасування постанови,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У вересні 2017 року позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:

1.1 - визнати протиправною та скасувати постанову №36/1008-23.2/2769 від 4 вересня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

2. . Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 6 лютого 2018 року позов задовольнив.

2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що виконання будівельних робіт повинно здійснюватися саме підрядником ТОВ Промальпа , а не позивачем, який є Замовником за відповідним Договором. Тому позивач не може бути суб`єктом відповідальності у спірних правовідносинах. Також суд першої інстанції зауважив на відсутність належних і допустимих доказів здійснення відповідних робіт без отримання дозволу, у тому числі з відома та за згодою позивача як Замовника. Тому вважав прийняття відповідачем оскарженого рішення передчасним та здійсненим без з`ясування всіх обставин, необхідних для правильного встановлення фактичних обставин справи.

3. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 10 липня 2018 року, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року скасував та прийняв нове, яким відмовив у задоволенні позову.

3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у спірних відносинах позивач є суб`єктом відповідальності за пунктом 3 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності . Також цей суд здійснив переоцінку доказів по справі та зазначив про наявність підстав для застосування до позивача відповідальності у вигляді штрафу оскарженим рішенням відповідача.

4. Судами попередніх інстанцій встановлено:

4.1 24 липня 2017 року позивач як замовник і ТОВ ПромАльпа як підрядник уклали договір № 046Р-17, відповідно до умов якого підрядник зобов`язується на свій ризик виконати роботи, а замовник зобов`язується у встановленому порядку прийняти та оплатити повністю і належним чином виконані роботи, а саме Капітальний ремонт фасаду (утеплення) гуртожитку №4 ЗДМУ по вул. Сталеварів, буд. 31-а, м. Запоріжжя відповідно до проектно-кошторисної документації. Для виконання робіт підрядник зобов`язаний мати відповідні дозволи та має право надати ліцензію. Початок робіт за договором - протягом двох днів з дня отримання дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт.

4.2. 23 серпня 2017 року Головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту ДАБІ Запорізької області Масловим М.С. на підставі наказу відповідача №62П від 17 серпня 2017 року та направлення №491 від 17 серпня 2017 року проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва: Капітальний ремонт фасаду (утеплення) гуртожитку №4 ЗДМУ по вул. Сталеварів, буд. 31-а, м. Запоріжжя , замовник будівництва - Запорізький державний медичний університет, генпідрядник та генпроектувальник - ТОВ Промальпа , на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, про що було складено акт №86/23.08.2017 від 23 серпня 2017 року. Перевірка проведена у присутності проректора позивача з адміністративної і господарської роботи ОСОБА_1 , яким акт і підписаний від імені Запорізького державного медичного університету.

4.3. У акті перевірки зазначено про виявлені відповідачем порушення позивачем вимог пункту 3 частини першої, частини сьомої статті 34, частини першої статті 37 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон №3038), пунктів 5, 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ №466 від 13 квітня 2011 року (далі - Порядок №466), а саме: на об`єкті Капітальний ремонт фасаду (утеплення) гуртожитку №4 ЗДМУ по вул. Сталеварів, буд. 31-а, м. Запоріжжя, на час проведення перевірки встановлено факт виконання будівельних робіт з капітального ремонту: в лівій частині головного фасаду на зовнішній стіні гуртожитку встановлено риштування, виконано будівельно-монтажні роботи з утеплення головного фасаду (частково) першого, другого та третього поверхів мінеральними плитами товщиною 50 мм, виконано їх остаточне закріплення за допомогою дюбелів фасадних (зонт) (частково), виконано часткове утеплення зовнішніх укосів вікон першого поверху плитами з пінопласту товщиною 50 мм, роботи виконані згідно проектно-кошторисної документації, затвердженої Наказом Запорізького державного медичного університету від 26 травня 2017 року №235. Зазначені будівельні роботи на об`єкті: Капітальний ремонт фасаду (утеплення) гуртожитку №4 ЗДМУ по вул. Сталеварів, буд. 31-а, м. Запоріжжя , виконано замовником будівництва Запорізьким державним медичним університетом та підрядником ТОВ Промальпа без отримання дозволу на їх виконання - щодо об`єкта, який за класом наслідків належить до об`єктів з середніми (СС2) наслідками.

4.4. У той же день Головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту ДАБІ Запорізької області Масловим М.С. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно Запорізького державного медичного університету, відповідальність за яке передбачена пунктом 3 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - Закон №208/94-ВР), а також внесено припис №38 про зупинення підготовчих та будівельних робіт. Зазначені документи під підпис отримані проректором Запорізького державного медичного університету Козаком А.А., яким у протоколі зазначено, що пояснення з приводу порушень будуть надані додатково. Також у протоколі зазначено, що розгляд справи відбудеться 4 вересня 2017 року о 10-й годині у приміщенні Департаменту ДАБІ. висновком експерта державної експертизи від 21 лютого 2017 року №74/82-17.

4.5. 4 вересня 2017 року позивач за підписом ректора Запорізького державного медичного університету Колесника Ю.М. подав заперечення на акт перевірки та інші складені і зазначені вище документи. За змістом заперечень підрядником самостійно без повідомлення замовника та отримання дозвільних документів всупереч пункту 4.3 Договору почали виконуватись якісь роботи на об`єкті капітального ремонту. Крім того, відповідач зазначив, що містобудівна діяльність за статутом не є видом його діяльності, а проректор Козак А.А. не мав повноважень на отримання акта перевірки.

4.6. 4 вересня 2017 року постановою відповідача №36/1008-23.2/2769 позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 3 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР і застосовано відповідальність у вигляді штрафу в сумі 623080 грн.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, у якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 6 лютого 2018 року.

5.1 Підставами касаційної скарги позивач зазначає неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме Закону України Про засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Закону №3038 та Закону №208/94-ВР. Вказує також на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

5.2 На переконання позивача відповідач під час перевірки порушив порядок її проведення, встановлений статтями 7 та 10 Закону України від 5 квітня 2007 року №877-V Про засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок №553). Вказані нормативні акти визначають право відповідача розпочати перевірку після надання керівникові суб`єкта господарської діяльності чи уповноваженій ним особі документів, що посвідчують право на проведення такої перевірки, а по закінченні перевірки надати цим же особам акт перевірки для його підписання. Проте у спірних правовідносинах ці вимоги не були дотримані. Проректор ОСОБА_1 не був ні керівником Запорізького державного медичного університету ні уповноваженою керівником особою. Проте відповідач саме у його присутності провів перевірку та склав усі документи за її наслідками.

5.3 Позивач вказує на відсутність у матеріалах перевірки належних і допустимих доказів проведення капітального ремонту приміщення. Фото, яке долучено відповідачем до матеріалів перевірки, на переконання позивача, не підтверджує факт початку робіт з реконструкції. Інших доказів, всупереч вимогам статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідач, на думку позивача не надав. Також наводить доводи щодо того, що він не є суб`єктом відповідальності за пунктом 3 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР.

5.4 Порушення норм процесуального права позивач убачає в тому, що суд апеляційної інстанції, всупереч вимог частини четвертої статті 78 КАС України, не взяв до уваги встановлені судовим рішенням у справі №808/2760/17 обставини про відсутність факту виконання будівельних робіт з реконструкції гуртожитку ТОВ ПромАльпа як виконавцем. Хоч саме за це притягнуто до відповідальності позивача. Також позивач зазначає про безпідставне відкриття судом апеляційної інстанції апеляційного провадження у цій справі з огляду на порушення порядку сплати судового збору під час подання апеляційної скарги.

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржене судове рішення - без змін. Аргументами відзиву зазначає, що суд апеляційної інстанції повно встановив обставини справи, правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин та не допустив порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування судового рішення.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи статті 341 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

8. Правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права суд касаційної інстанції перевіряє у їх редакції на час спірних правовідносин.

9. Суд касаційної інстанції зауважує, що під час розгляду справи судами попередніх інстанцій позивач не зазначав як підставу позову порушення відповідачем вимог Порядку №553 в частині підстав для призначення і проведення перевірки. Також ні в суді першої, ні в суді апеляційної інстанції, позивач не зазначав про наявність судового рішення, яке набрало законної сили, по справі №808/2760/17 і необхідність врахувати встановлені таким судовим рішенням обставини відповідно до вимог статті 78 КАС України.

10. З огляду на це, а також враховуючи межі повноважень суду за статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції позбавлений можливості розглянути зазначені доводи касаційної скарги та надати їм оцінку.

11. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

12. Частиною сьомою статті 34 цього Закону передбачено, що виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.

13. За частиною першою статті 37 Закону №3038 право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

14. Пунктами 5, 11 Порядку №466 визначено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та видачі замовнику дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

Замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні, за виконання будівельних робіт без подання повідомлення та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

15. Пунктом 3 частини другої статті 2 Закону №208/94 встановлено, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

16. При цьому частиною першою статті 1 цього Закону встановлено, що правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

17. Своєю чергою частиною другою статті 4 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності визначено, що суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, а пунктом 4 статті 1 цього Закону визначено замовника як фізичну або юридичну особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

18. За наведеного правового регулювання позивач може бути суб`єктом відповідальності за пунктом 3 частини другої статті 2 Закону №208/94, оскільки є юридичною особою, яка має намір щодо капітального ремонту приміщення гуртожитку не будучи підрядником. Тому твердження позивача про те, що у спірних правовідносинах він не проводить містобудівної діяльності є хибними. Проте нести відповідальність за даною нормою позивач може лише у випадку доведення факту виконання ним будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання.

19. Суд апеляційної інстанції встановив, що об`єкт будівництва належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2). Позивач є замовником будівельних робіт, третя особа ТОВ ПромАльпа - підрядником. Відсутність дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, зазначеному в Договорі №046Р-17 - гуртожитку №4 ЗДМУ по вул. Сталеварів, буд. 31-а, м. Запоріжжя, станом на час перевірки 23 серпня 2017 року позивачем не заперечується. Факт початку виконання будівельних робіт на вказаному об`єкті підтверджується актом перевірки, а також наданими відповідачем до справи фото. Договір №046Р-17 не містить обов`язку підрядника отримувати від замовника письмову згоду на початок робіт.

20. За таких обставин висновок цього суду про те, що для кваліфікації цього правопорушення достатнім є початок виконання підрядником будівельних робіт на об`єкті замовника без отримання дозволу на це, оскільки замовник як власник такого об`єкта повинен бути обізнаним про здійснення будівельних робіт відносно своєї власності, суд касаційної інстанції вважає обґрунтованим з огляду на те, що за приписами частини четвертої статті 319 Цивільного кодексу України власність зобов`язує.

21. Суд касаційної інстанції відхиляє доводи касаційної скарги про те, що вказаний висновок суд апеляційної інстанції зробив без наявності доказів здійснення будівельних робіт. Зокрема, у своєму рішенні цей суд послався на дослідження матеріалів перевірки, а саме акту перевірки від 23 серпня 2017 року та наданими до справи фотоматеріалами. Суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості самостійно дослідити вказані докази, проте вважає їх належними та допустимими щодо обставин цієї справи, оскільки вони зібрані відповідачем під час здійснення заходу державного нагляду у сфері господарської діяльності. Складання акту перевірки та здійснення фото фіксації порушень передбачено підпунктами 2, 11 пункту 11 Порядку 553.

22. Щодо твердження позивача про порушення його прав під час проведення перевірки через те, що під час перевірки та оформлення її результатів приймала участь не уповноважена особа Запорізького державного медичного університету - проректор з адміністративно-господарської роботи Козак А.А. суд касаційної інстанції зазначає, наступне.

23. Пунктом 18 Порядку №553 встановлено, що керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

24. Суд апеляційної інстанції встановив, що ОСОБА_1 під час перевірки не заперечував, що є уповноваженою особою Запорізького державного медичного університету з питань, стосовно яких проводилась ця перевірка, акт підписав та отримав без будь-яких зауважень.

Крім того, про отримання акта перевірки від 23 серпня 2017 року безпосереднім керівником університету - ректором Колесником Ю.М. свідчать подані за його підписом 4 вересня 2017 року заперечення на вказаний акт.

25. За наведених обставин суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у цій справі про те, що позивач не був позбавлений можливості у встановленому порядку взяти участь під час розгляду оскарженого рішення відповідача та реалізувати свої права.

26. При цьому, враховуючи що факт порушення позивачем вимог містобудівного законодавства судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено належними і допустимими доказами, вказані позивачем порушення самі по собі не можуть бути самостійною підставою для визнання протиправним і скасування рішення про застосування штрафних санкцій, оскільки не мали безпосереднього впливу на його прийняття та зазначені у ньому висновки.

27. Також відхиляються судом і доводи касаційної скарги про наявність підстав для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення норм процесуального права (порушення порядку сплати судового збору) під час відкриття апеляційного провадження, оскільки згідно частини 2 статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи. Крім того ця підстава не є такою, що тягне за собою обов`язкове скасування судового рішення за приписами частини третьої статті 353 КАС України.

28. За таких обставин суд касаційної інстанції приходить до переконання про те, що суд апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, що є підставою, передбаченою статтею 350 КАС України, для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскарженого судового рішення без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Запорізького державного медичного університету залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року по справі №808/2732/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: В.М. Бевзенко В.М. Чиркін