Постанова

від 12.04.2022 по справі 826/1754/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа №826/1754/18

адміністративне провадження № К/9901/6715/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів Мороз Л.Л., Рибачук А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2018 року (головуючий суддя Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: Бужак Н. П., Костюк Л.О., Мельничука В.П.) у справі за позовом Релігійної громади Української Православної парафії Святителя Петра Могили у Шевченківському районі міста Києва до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

Релігійна громада Української Православної парафії Святителя Петра Могили у Шевченківському районі міста Києва звернулась до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Щусєва, 12-А у Шевченківському районі міста Києва від 20.10.2014 за №419/14/12-3/009-14 Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.05.2017.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, приймаючи оскаржуване рішення, відповідач порушив права та законні інтереси Релігійної громади Української Православної парафії Святителя Петра Могили у Шевченківському районі міста Києва, що закріплені в ч. 2 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на отримання містобудівних умови та обмежень для проектування об`єкта будівництва.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, позов задоволено повністю.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу, окрім іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що відповідач уповноважений на скасування рішень, прийнятих з порушенням містобудівного законодавства, а також не враховано того факту, що містобудівні умови грубо суперечать як законодавству, так і Генеральному плану м. Києва.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 25 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, посадовою особою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончаровим В.В., відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції №762 від 22.05.2017 та на підставі довідки про результати документальної перевірки від 17.05.2017 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

Вказаною перевіркою встановлено, що замовнику будівництва - Релігійній громаді Української Православної парафії Святителя Петра Могили у Шевченківському районі міста Києва надані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 20.10.2014 №419/14/12-3/009-14 на об`єкт будівництва: «Будівництво храму за адресою: вул. Щусєва, 12-А у Шевченківському районі м. Києва».

В пункті 7 загальних даних (цільове призначення земельної ділянки) містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки зазначається: для будівництва храму, а в пункті 9 (функціональне призначення земельної ділянки) зазначається: територія багатоповерхової житлової забудови - відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.

Позаплановою перевіркою встановлено, що зазначені містобудівні умови та обмеження не відповідають намірам забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абз. 2 п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 за №109.

За результатами перевірки складено акт перевірки від 29.05.2017.

Також, за результатами перевірки видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 29.05.2017 з вимогою усунути причини та умови, що стали підставою для вчинення виявлених порушень у термін до 29.06.2017.

Крім того, 29.05.2017 рішенням головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончарова В.В. скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Щусєва, 12-А у Шевченківському районі м. Києва від 20.10.2014 № 419/14/12-3/009-14 (для будівництва храму).

Позивач, вважаючи вищезазначене рішенням відповідача протиправним та таким, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що відповідач скасовуючи містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки діяв не у відповідності до вимог чинного, на момент проведення перевірки, законодавства, а також з того, що будівництво храму не суперечить Генеральному плану м. Києва.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «;Про архітектурну діяльність», «Про благоустрій населених пунктів», а також Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698.

Відповідно до положень статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:

1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду;

2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади;

3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду;

4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;

5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Отже, вказаним Законом передбачено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил у формі державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду, які відрізняються суб`єктами та об`єктами перевірки.

Зокрема, контроль передбачає систему заходів щодо перевірки дотримання суб`єктами господарської діяльності (замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, у той час, як нагляд здійснюється щодо уповноважених органів містобудування та архітектури.

Як установлено судами, посадовою особою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), тобто фактично здійснено захід державного архітектурно-будівельного нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №698 (далі - Порядок №698).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є:

1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;

3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Отже, до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду, в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, входить проведення позапланових перевірок уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об`єктами нагляду, скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 20 січня 2021 року у справі № 280/592/19.

Відповідно до пункту 23 Порядку № 698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.

Пунктами 32-34 Порядку №698 визначено, якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

У разі зупинення дії рішення об`єкт нагляду вживає заходів щодо усунення порушень, зазначених у рішенні про зупинення, та про результати повідомляє головному інспектору будівельного нагляду, який прийняв таке рішення.

Отже, суди дійшли помилкових висновків про те, що відповідач при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду діяв у не межах повноважень, визначених Законом.

Що стосується рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Щусєва, 12-А у Шевченківському районі міста Києва від 20.10.2014 за №419/14/12-3/009-14 Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.05.2017, суд зазначає наступне.

Положеннями статті 8 Закону № 3038-VI передбачено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Частиною 1 статті 16 указаного Закону закріплено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (ч. 2 ст. 24 Закону № 3038-VI).

Таким чином, норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» також передбачають обов`язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю.

Відповідно до змісту ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, в тому числі, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Як установлено судами, відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київради від 28.03.2002 за №370/1804, земельна ділянка на вул. Щусєва, 12-А у Шевченківському районі м. Києва за функціональним призначенням відноситься до території багатоповерхової житлової забудови.

Однак, у пункті 7 загальних даних спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки цільовим призначенням земельної ділянки зазначено: для будівництва храму.

Так, Верховний Суд у постанові від 02.12.2021 у справі №640/23893/19 вже звертав увагу на той факт, що «цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні Генерального плану м. Києва, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.

Так, стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Згідно зі змістом статті 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Крім того, Генеральним планом визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.

З огляду на викладене, оскільки земельна ділянка перебуває у власності позивача, а її цільове призначення - для будівництва храму, земельна ділянка може бути використана для такого будівництва.

При цьому суд зауважує, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають вищу юридичну, ніж рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.

Відповідно до частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Таким чином, вирішуючи спір, належить застосовувати положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, як акти вищої юридичної сили.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 23.11.2021 у справі №815/1373/18.

Окрім іншого колегія суддів зазначає, що Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування".

В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Отже, отримавши належним чином затверджені містобудівні умови, позивач обґрунтовано очікував реалізацію законних підстав для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування.

Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене Верховний Суд доходить висновку, що судами першої та апеляційної інстанції прийнято правильне по суті рішення про задоволення позову, однак з помилкових мотивів, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивувальної частини рішень судів попередніх інстанцій.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України слід задовольнити частково, а судові рішення змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови; в іншій частині рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Керуючись статтями 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

В іншій частині Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук