Рішення

від 03.05.2022 по справі 160/10672/21

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 травня 2022 року Справа № 160/10672/21

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Ількова В.В.,

при секретарі: Мартіросян Г.А.,

розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпро адміністративну справу №160/10672/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа 1: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради, третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

І. ПРОЦЕДУРА

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛЛ" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, у якому позивач просить суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі» з моменту його прийняття.

Ухвалою суду від 01.07.2021 року залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради та Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №160/10672/21 та призначено її розгляд за правилами загального позовного провадження, з призначенням підготовчого судового засідання на 20.07.2021 року.

Ухвалою суду від 01.07.2021 року витребувано у відповідача належним чином засвідчені докази по справі, а саме:

- докази опублікування в офіційному виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі № 160/10672/21 (оригінал друкованого засобу масової інформації, який розповсюджується у м. Дніпрі);

- належним чином завірену копію регламенту Виконавчого комітету Дніпровської міської ради у редакції станом на момент прийняття оскаржуваного рішення;

- належним чином завірену копію рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011р. № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі»;

- докази офіційного оприлюднення рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011р. № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі»;

- документи, які слугували підставою для прийняття рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011р. № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі» (звернення, заяви, листи тощо);

- докази оприлюднення проекту рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі»;

- докази публічного громадського обговорення проекту рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі», якщо такі відбулися;

- зауваження та пропозиції, у разі надходжень, до проекту рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі»;

- аналіз регуляторного впливу, а також звіт про відстеження результативності регуляторного акту - докази їх оприлюднення в офіційному виданні згідно вимог ст.13 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";

- належним чином завірену копію рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, яким затверджено плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2021 рік.

19.07.2021 року третя особа 1 надали письмові пояснення по справі.

20.07.2021 року відповідачем було подано до суду відзив на позовну заяву разом із витребуваними судом доказами по справі.

20.07.2021 року оголошено перерву у підготовчому засіданні, наступне підготовче засідання призначено на 02.08.2021 року.

27.07.2021 року третьою особою 2 до суду подані письмові пояснення по справі.

27.07.2021 року відповідачем подані додаткові письмові пояснення по справі.

02.08.2021 року оголошено перерву у підготовчому засіданні, наступне підготовче засідання призначено на 02.09.2021 року.

Позивач подав заяви від 26.07.2021 року та від 28.07.2021 року про уточнення позовних вимог, які є ідентичними за своїм змістом, у яких позивач змінив предмет позову наступним чином: визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

Ухвалою суду від 02.09.2021 року прийнято до розгляду заяви Товариства з обмеженою відповідальністю Сілл" від 26.07.2021 року та від 28.07.2021 року про уточнення позовних вимог. Продовжено строк підготовчого провадження (підготовчого засідання) на тридцять днів. Підготовче засідання призначено на 16.09.2021 року.

16.09.2021 року розгляд справи призначено на 30.09.2021 року.

30.09.2021 року провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Сілл" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа 1: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради, третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - зупинено до набрання законної сили судовим рішенням по справі №160/8650/21.

Представником позивача подано клопотання про стягнення судових витрат.

19.01.2022 року представником позивача подано клопотання про поновлення провадження у справі.

24.01.2022 року розгляд справи призначено на 08.02.2022 року.

08.02.2022 року розгляд справи перенесено на іншу дату, у зв`язку з перебуванням судді у щорічній відпустці.

Розгляд справи призначено на 16.02.2022 року.

16.02.2022 року поновлено провадження у справі.

16.02.2022 року закрито підготовче провадження та призначено судове засідання для розгляду справи №160/10672/21 по суті на 16.02.2022 року.

16.02.2022 року оголошено перерву у судовому засіданні; наступне судове засідання призначено на 02.03.2022 року.

У подальшому розгляд справи було призначено на 06.04.2022 року.

06.04.2022 року оголошено перерву у судовому засіданні; наступне судове засідання призначено на 04.05.2022 року.

Відповідно до частини 9 статті 205 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні. 04.05.2022 року учасниками справи до суду було подано клопотання про розгляд справи у письмовому провадженні.

04.05.2022 року фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось на підставі частини четвертої статті 229 КАС України.

Суд перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

Частиною четвертою статті 243 КАС встановлено, що судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

ІІ. ДОВОДИ ПОЗИВАЧА

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний акт відповідача є регуляторним актом.

Однак, відповідач під час його прийняття не дотримався передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури прийняття регуляторний актів: відсутній аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта не був оприлюднений.

ІІІ. ДОВОДИ ВІДПОВІДАЧА

Відповідач позов не визнав, просив суд відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування своєї позиції зазначили, що спірне Рішення №669 не спрямоване на розв`язання проблем шляхом державного регулювання господарських відносин, не встановлює, не змінює та не скасовує норми права; прийняття цього рішення не пов`язано з відстеженням результативності регуляторного акта, а отже, не передбачено його обговорення для отримання пропозицій та зауважень.

Рішенням №669 внесено зміни до регуляторного акта - рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, який прийнято з дотримання процедури, встановленої Законом №1160-ІУ для прийняття регуляторних актів.

Внесення зазначеним рішенням змін до Положення в частині заміни Комунального підприємства не змінюють правової природи цього нормативно-правового акта, його суті та спрямованості.

Як зазначено самим позивачем - ТОВ «Сілл» в своїй позовній заяві «…виконавчий комітет міської ради приймає рішення від 22.06.2021 року № 669 лише в технічною зміною назви Комунального підприємства».

Згідно пункту першого спірного рішення внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі:

- слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінити словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках;

- слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінити словами «КП «Дніпровські активи».

З огляду на формулювання Закону України №1160-1V поняття «регуляторний акт» та встановлення певної кількості ознак регуляторної спрямованості відповідного акта, дослідження змісту рішення виконавчого комітету від 22.06.2021 року №669 дає підстави вважати, що зазначене рішення не є регуляторним актом, оскільки не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону №1160-ІV для визначення регуляторної функції прийнятого документу.

На думку відповідача, застосування Товариством до спірних правовідносин Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є помилковим та необґрунтованим та не може бути підставою для визнання Рішення №669 нечинним та його скасування.

Прийняття зазначеного рішення обумовлено набранням чинності рішення Дніпровської міської ради від 26.05.2021 року № 99/7, яким затверджено Статут Комунального підприємства «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради у новій редакції у зв`язку зі зміною видів діяльності.

З огляду на норми Порядку №883/5 прийняття виконавчим комітетом Дніпровської міської ради рішення від 22.06.2021 року № 669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі» узгоджується з правовою позицією КСУ, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України.

Проект рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в Дніпрі» було оприлюднено на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради - 03.06.2021 року, а прийняте рішення - 23.06.2021 року, тобто у відповідності до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Вважають, що позивач не наводить жодних обґрунтувань, яким чином порушені самі його права та законні інтереси оскаржуваним рішенням.

ІV. ПОЯСНЕННЯ ТРЕТЬОЇ ОСОБИ 1

КП Дніпровські активи Дніпровської міської ради до суду були надані письмові пояснення, у яких просить суд відмовити у задоволенні позову посилаючись на таке.

22.06.2021 року виконавчим комітетом Дніпровської міської ради було прийнято рішення № 669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі», згідно із яким внесені зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінено словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках; слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінено словами «КП «Дніпровські активи»; визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 23.02.2021 року № 189 «Про Положення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

У Положенні фактично лише замінено контролюючий орган у сфері зовнішньої реклами з Комунального підприємства «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради на КП «Дніпровські активи» (якому передані відповідні повноваження згідно рішення міської від 25.05.2021 року №520 та Статуту, затвердженого рішенням міської ради від 26.05.2021 року № 99/7).

Зміни у Положення не є змінами, що вносились в регуляторну частину акту, оскільки ці зміни не встановлюють, не змінюють і не скасовують норми права.

Вищезазначене також вбачається безпосередньо із рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року № 669.

Оспорюване рішення виконкому від 22.06.2021 року № 669 не містить норм регуляторного характеру, а отже його прийняття не потребувало реалізації процедур, встановлених ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Регуляторна частина акту залилась без змін, а отже жодних змін у правах Позивача та інших розповсюджувачів зовнішньої реклами, у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення не відбулось.

Позивач не наводить жодних обґрунтувань, яким чином порушені самі його права та законні інтереси оскаржуваним рішенням.

V. ПОЯСНЕННЯ ТРЕТЬОЇ ОСОБИ 2

Департаментом торгівлі та реклами Дніпровської міської ради до суду були надані письмові пояснення, у яких просять суд відмовити у задоволенні позову посилаючись на таке.

На думку Департамента рішення № 669 лише вносить зміни до Положення в частині назви комунального підприємства, до якого відповідно до рішення міської ради від 25.05.2021 року №520 та Статуту, затвердженого рішенням міської ради від 26.05.2021 №99/7, переходять повноваження щодо контролю за виконанням розповсюджувачами зовнішньої реклами вимог попереджень про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами, а також організації та проведення примусового демонтажу рекламних засобів, а отже, зазначені зміни не стосуються регуляторної частини акта, оскільки вони не встановлюють, не змінюють і не скасовують норми права регуляторного характеру, прийняття цих змін не потребувало реалізації процедур, встановлених ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторна частина акту залишилась без змін, а отже жодних змін у правах позивача та інших розповсюджувачів зовнішньої реклами, у зв`язку із прийняттям оскаржуваного Рішення №669 не відбулось.

VІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Дослідивши матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі обставини справи.

22.06.2021 року виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення № 669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

Згідно із змісту цього рішення, відповідно пункту першого вказаного рішення внесено зміни до рішення Виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі:

- слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінити словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках;

- слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінити словами «КП «Дніпровські активи».

Визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету

Дніпровської міської ради від 23.02.2021 року № 189 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

Позивач оскаржує п. 1 рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі», оскільки такий є регуляторним актом, а відповідачем не було дотримано процедури прийняття регуляторних актів, оскільки таким є.

Згідно матеріалів справи позивач у 2021 року вже звертався до суду, з позовною заявою, в якій просив суд: визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.05.2021 року № 523 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

Встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.05.2021 року № 523 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2021 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі»:

1. внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2021 року №1148 (із змінами), виклавши Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі в новій редакції (додається);

2. визнано таким, що втратило чинність, рішення Дніпровської міської ради від 23.02.2021 року №189 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі»;

3. рішення набирає чинності з 01.06.2021 року.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року у справі №160/8650/21 позов задоволено. Визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 25.05.2021 року № 523 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2021 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради подано до суду апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції під час ухвалення рішення у справі норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення та винести нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року у справі №160/8650/21, залишено без змін.

Позивач, посилаючись у тому числі на правову оцінку у вказаних вище рішень першої та апеляційної інстанції, а також на протиправність прийнятого відповідачем рішення, звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із такого.

VІІ. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження виконавчого комітету місцевої ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, щодо встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Одним із доводів відзиву на позовну заяву та письмових пояснень на позовну заяву є твердження про неналежність оскаржуваного рішення виконавчого комітету міськради про до регуляторного акта.

З цього приводу суд зазначає наступне.

Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Зокрема, статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Стаття 7 Закону № 1160-IV передбачає, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Крім того, статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

VІІІ. ОЦІНКА СУДУ

Як свідчать встановлені обставини справи, п.1 спірного рішення відповідача від 22.06.2021 року №669 внесені зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі:

- слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінити словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках;

- слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінити словами «КП «Дніпровські активи».

Визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 23.02.2021 року № 189 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

Згідно матеріалів справи, встановлено, що спірним є питання чи є рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року № 1148 регуляторним актом.

Дослідивши докази по справі, слід зазначити таке.

Щодо посилання позивача, що оскаржуване Рішення № 669 містить регуляторні норми, а отже, його прийняття потребувало дотримання процедури, передбаченої Законом №1160-ІV.

Так, згідно статті 1 №1160-ІV регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Закон №1160-IV містить чітко визначені ознаки регуляторного акта, які з урахуванням положення статті 1 мають застосовуватися в сукупності, відсутність в рішенні органу місцевого самоврядування будь-якої з ознак регуляторного акта виключає застосування до такого рішення положень цього Закону.

Законом №1160-IV чітко встановлено, на які відносини направлена дія регуляторних актів, до того ж обов`язковою умовою цих актів є встановлення, зміна чи скасування норм права.

Спірне Рішення №669 не спрямоване на розв`язання проблем шляхом державного регулювання господарських відносин, не встановлює, не змінює та не скасовує норми права; прийняття цього рішення не пов`язано з відстеженням результативності регуляторного акта.

Рішенням №669 внесено зміни до регуляторного акта - рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, який прийнято з дотримання процедури, встановленої Законом №1160-IV для прийняття регуляторних актів.

Внесення цим рішенням змін до Положення в частині заміни назви Комунального підприємства не змінюють правової природи цього нормативно-правового акта, його суті та спрямованості.

Окрім цього, позивачем зазначається, що «Виконавчий комітет міської ради приймає рішення від 22.06.2021 року № 669 лише із технічною зміною назви Комунального підприємства».

Згідно матеріалів справи, відповідно до пункту першого спірного рішення внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі:

- слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінити словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках;

- слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінити словами «КП «Дніпровські активи».

З огляду на викладене, враховуючи положення Закону №1160-IV, досліджуючи зміст рішення виконавчого комітету від 22.06.2021 року №669, слід дійти висновку, що це рішення не є регуляторним актом, оскільки воно не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону №1160-IV для визначення регуляторної функції прийнятого документу.

Посилання позивача про застосування до спірних правовідносин Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є передчасними та відповідно не може бути підставою для визнання Рішення №669 нечинним та відповідно його скасування.

Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради, код ЄДРПОУ 21927416 - є комунальним унітарним комерційним підприємством, метою створення, якого є здійснення господарської діяльності для досягнення економічних і соціальних результатів та з ціллю отримання прибутку.

Предметом господарської діяльності Підприємства для реалізації зазначеної мети у сфері реклами є здійснення заходів щодо впорядкування розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі та формування системного підходу до її розміщення.

Щодо доводів позивача стосовно втрати чинності рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 та нелегітимності внесених до нього змін оскаржуваним Рішенням №669.

Конституція України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави, а також закріпляє припис, згідно із яким органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, межі якої встановлені Конституцією та законами України.

Органи місцевого самоврядування наділені низкою повноважень у різних галузях та сферах суспільного життя, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі будівництва, житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Для реалізації цих повноважень органи місцевого самоврядування мають право ухвалювати необхідні рішення.

Оскільки ці рішення можуть порушувати права та законні інтереси як громадян, так і юридичних осіб (підприємств, установ і організацій), або ж з часом втрачати свою актуальність, то чинне законодавство й передбачає юридичні інструменти впливу на такі рішення шляхом їх зупинення, зміни та скасування.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні №7-рп/2009 стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни зробив висновок, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Мін`юсту від 12.04.2005 року №34/5 (у редакції наказу Мін`юсту від 15.05.2013 №883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Пунктом 2.23 Порядку №883/5 встановлено, що внесення змін до нормативно-правового акта або визнання його таким, що втратив чинність, здійснюється самим об`єктом нормотворення або його правонаступником шляхом прийняття нормативно-правового акта того самого виду й однакової юридичної сили або в іншому порядку, передбаченому законом.

Змінами, що вносяться до нормативно-правового акта, може бути передбачено (пункт 2.24 Порядку №883/5):

заміну слів, цифр, доповнення словами, цифрами та їх виключення;

нову редакцію розділів, підрозділів (глав), пунктів, підпунктів, абзаців, речень;

доповнення розділами, підрозділами (главами), пунктами, підпунктами, абзацами, реченнями або їх виключення.

Згідно з пунктом 2.25 Порядку №883/5 зміни вносяться до основного нормативно-правового акта, а не до акта про внесення змін до нього.

Порядком №883/5 (пункти 2.28, 2.29) визначено, що:

у разі внесення до нормативно-правового акта (структурної одиниці) змін, що за обсягом становлять більше половини тексту або істотно впливають на зміст, акт (структурну одиницю) необхідно викласти в новій редакції;

у разі коли зміни вносяться до нормативно-правового акта, який викладено в новій редакції, зміни вносяться до тексту його оновленої редакції з посиланням на розпорядчий документ, яким затверджено першу редакцію.

Зміна рішень органів місцевого самоврядування передбачає внесення змін та/чи доповнень до раніше прийнятих актів органом, який їх раніше ухвалив.

Посилання на позицію КСУ, викладену у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, не спростовує наведеного вище, оскільки частина нормативного акту - рішення від 31.08.2011 року №1148, редакційно змінена, окремі норми, їх складові (частини, пункти, підпункти, абзаци) доповнені новим текстом і в цій частині правомірним є застосування приписів КСУ про автоматичне скасування однопредметного акту, який діяв у часі раніше, в частині нової редакції рішення виконавчого комітету міської ради від 25.05.2021 року №523.

З огляду на норми Порядку №883/5 прийняття виконавчим комітетом Дніпровської міської ради рішення від 22.06.2021 року № 669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі» узгоджується з правовою позицією КСУ, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України.

Проект рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 року №669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 року №1148 щодо «Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі» було оприлюднено на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради - 03.06.2021 року, а прийняте рішення - 23.06.2021 року, тобто у відповідності до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У постанові Третього апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 року у справі №160/8650/21 зазначено, що норми законодавства не забороняють внесення змін до регуляторного акту, та такі можуть бути такими, що не є регуляторними, проте, на переконання колегії суддів, повинні прийматись рішення про внесення змін до такого, а не викладати акт у новій редакції.

За таких обставин, проаналізувавши приписи законодавства України, надавши оцінку з урахуванням усіх доказів у справі в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

ІХ. ВИСНОВКИ СУДУ

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини четвертої статті 242 КАС України судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права, яка проявляється в рівності всіх перед законом, цілях і засобах, що обираються для їх досягнення.

Справедливе застосування норм права - є передусім недискримінаційний підхід та неупередженість.

Положеннями частини 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Відповідно до статті 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Зокрема Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31.07.2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

Як зазначено у рішенні Європейського суду з прав людини, у справі ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.

При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Отже, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що відповідачем, було доведено правомірність та обґрунтованість своїй дій та законність прийнятого рішення.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа 1: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради, третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.

З приводу розподілу судових витрат (судовий збір та витрати на правничу допомогу) суд зазначає, що на підставіст. 139 КАС України, враховуючи рішення суду про відмову у задоволенні позовних вимог, судові витрати зі сплати судового збору та витрати на правничу допомогу у справі не розподіляються.

Керуючись статтями 205, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа 1: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради, третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Судові витрати не розподіляти.

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю «Сілл» (49000, м. Дніпро, вул. Барикадна, 15А, код ЄДРПОУ 40043500).

Відповідач: Виконавчий комітет Дніпровської міської ради (49000, м.Дніпро, просп. Д. Яворницького, 75, код ЄДРПОУ 04052092).

Третя особа 1: Комунальне підприємство Дніпровські активи Дніпровської міської ради (49000, м. Дніпро, просп. Пушкіна, 55, код ЄДРПОУ 21927416).

Третя особа 2: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради (49000, м.Дніпро, прос. Д. Яворницького, 75, код ЄДРПОУ 40970588).

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складено 04.05.2022 року.

Суддя Василь ІЛЬКОВ