Постанова

від 15.08.2024 по справі 160/10672/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2024 року

м. Київ

справа № 160/10672/21

адміністративне провадження № К/990/33294/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл»

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року (суддя Ільков В.В.) та

постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року (колегія у складі суддів Прокопчук Т.С., Шлай А.В., Кругового О.О.)

у справі № 160/10672/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл»

до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради,

треті особи Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради, Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради,

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У вересні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Сілл» (далі - ТОВ «Сілл»; позивач) звернулося до суду із позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі також - відповідач), у якому, з урахуванням уточнень, просило визнати протиправним та нечинним пункт 1 рішення відповідача від 22.06.2021 № 669 «Про внесення змін до рішення Виконкому МР від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22.06.2021 Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення № 669 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

3. Відповідно пункту першого вказаного рішення внесено зміни до рішення Виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 №1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі:

- слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінити словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках;

- слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінити словами «КП «Дніпровські активи».

4. Визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 23.02.2021 № 189 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

5. Позивач з рішенням не згідний, оскаржив його до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

6. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваний акт відповідача є регуляторним актом. Під час його прийняття відповідач не дотримався передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури прийняття регуляторний актів: відсутній аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта не був оприлюднений.

7. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що спірне Рішення №669 не спрямоване на розв`язання проблем шляхом державного регулювання господарських відносин, не встановлює, не змінює та не скасовує норми права; прийняття цього рішення не пов`язано з відстеженням результативності регуляторного акта, а отже, не передбачено його обговорення для отримання пропозицій та зауважень.

Рішенням №669 внесено зміни до регуляторного акта - рішення Виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 №1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі, який прийнято з дотримання процедури, встановленої Законом №1160-ІV для прийняття регуляторних актів.

Внесення зазначеним рішенням змін до Положення в частині заміни Комунального підприємства не змінюють правової природи цього нормативно-правового акта, його суті та спрямованості.

Прийняття зазначеного рішення обумовлено набранням чинності рішення Дніпровської міської ради від 26.05.2021 № 99/7, яким затверджено Статут Комунального підприємства «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради у новій редакції у зв`язку зі зміною видів діяльності.

Спірне рішення не є регуляторним актом, оскільки не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону №1160-ІV для визначення регуляторної функції прийнятого документу.

Проект рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22.06.2021 №669 було оприлюднено на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради 03.06.2021, а прийняте рішення - 23.06.2021, у відповідності до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

8. Третя особа КП «Дніпровські активи Дніпровської міської ради» висловилося проти задоволення позову. Пояснило, що у Положенні фактично лише замінено контролюючий орган у сфері зовнішньої реклами з КП «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради на КП «Дніпровські активи» (якому передані відповідні повноваження згідно рішення міської від 25.05.2021 №520 та Статуту, затвердженого рішенням міської ради від 26.05.2021 № 99/7). Зміни у Положення не є змінами, що вносились в регуляторну частину акту, оскільки ці зміни не встановлюють, не змінюють і не скасовують норми права. Оспорюване рішення виконкому не містить норм регуляторного характеру, а отже його прийняття не потребувало реалізації процедур, встановлених ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Регуляторна частина акту залилась без змін, а отже жодних змін у правах Позивача та інших розповсюджувачів зовнішньої реклами, у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення не відбулось.

9. Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради просили суд відмовити у задоволенні позову. На думку Департамента, прийняття спірного рішення не потребувало реалізації процедур, встановлених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки регуляторна частина акту залишилась без змін, а отже жодних змін у правах позивача та інших розповсюджувачів зовнішньої реклами, у зв`язку із прийняттям оскаржуваного Рішення №669 не відбулось.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.05.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2022, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що рішення виконавчого комітету від 22.06.2021 № 669 не є регуляторним актом, оскільки воно не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV, для визначення регуляторної функції прийнятого документу.

Спірне Рішення №669 не спрямоване на розв`язання проблем шляхом державного регулювання господарських відносин, не встановлює, не змінює та не скасовує норми права; прийняття цього рішення не пов`язано з відстеженням результативності регуляторного акта. Внесення цим рішенням змін до Положення в частині заміни назви Комунального підприємства не змінюють правової природи цього нормативно-правового акта, його суті та спрямованості.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

11. ТОВ «Сілл» у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

12. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без урахування висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 25.09.2018 № 428/7176/14-а, від 31.01.2018 у справі № 490/2099/15-а, від 08.05.2018 у справі № 405/589/14-а, від 21.12.2018 у справі № 591/1335/15-а, від 11.02.2021 у справі №640/13838/19.

13. У Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі замінено «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» на «Комунальне підприємство «Дніпровській активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках.

Зазначене Положення від 31.08.2011 № 1148 у редакції 2011 року на час прийняття рішення Дніпровської міської ради від 22.06.2021 № 669 не існувало у зв`язку із викладенням його у новій редакції рішенням міськради від 25.05.2021 № 523.

Оскаржуване рішення відповідача є регуляторним актом, спрямоване на встановлення порядку регулювання господарської діяльності між комунальним підприємством та усіма суб`єктами господарювання, які одержали дозвільні документи на розташування спеціальних конструкцій на території міста Дніпра.

14. Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2022 відкрито касаційне провадження.

15. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження доставлено в електронний кабінет Виконавчого комітету Дніпровської міської ради - 14.12.2022.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

17. У касаційній скарзі позивач зазначає про те, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, спрямоване на встановлення порядку регулювання господарської діяльності між комунальним підприємством та усіма суб`єктами господарювання, які одержали дозвільні документи на розташування спеціальних конструкцій на території міста Дніпра.

18. Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно з частинами першої і шостої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

20. Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

21. Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV (далі - Закон №1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

22. Зі змісту наведеної норми права слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу визначеним вище вимогам, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

23. У постанові від 05.07.2023 у справі № 160/3064/22 Верховний Суд сформулював наступний висновок стосовно застосування положень статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у сукупності з положеннями статей 28 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:

« для віднесення акта до регуляторного не достатньо, щоб він був прийнятий регуляторним органом; акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме: 1) якщо стосується невизначеного кола осіб; 2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово. Відсутність хоча б однієї з цих ознак унеможливлює віднесення відповідного акта суб`єкта владних повноважень до регуляторного.»

24. Висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 31.01.2018 у справі №490/2099/15-а, від 08.05.2018 у справі №405/589/14-а, від 25.09.2018 №428/7176/14-а, від 21.12.2018 у справі № 591/1335/15-а, від 11.02.2021 у справі №640/13838/19, на які покликається скаржник, стосуються визначення ознак регуляторного акта відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

25. Як встановлено судами попередніх інстанцій, пунктом 1 спірного рішення відповідача від 22.06.2021 №669 внесені зміни до рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 31.08.2011 № 1148 (зі змінами), а саме у Положенні про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі:

- слова «Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради» замінити словами «Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради» у відповідних відмінках;

- слова «КП «Управління контролю за благоустроєм міста» замінити словами «КП «Дніпровські активи».

26. Визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 23.02.2021 № 189 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 31.08.2011 № 1148 щодо Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів в місті Дніпрі».

27. Спірне рішення не встановлює, не змінює і не скасовує норми права у сфері господарських відносин, не встановлює, не змінює та не припиняє прав чи обов`язків суб`єктів господарювання, зокрема позивача, а отже не містить одночасно усієї сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону №1160-IV, які б дозволити віднести його до регуляторних актів.

28. Щодо доводів скаржника про те, що Положення від 31.08.2011 № 1148 на час прийняття рішення Дніпровської міської ради від 22.06.2021 № 669 не існувало у зв`язку із викладенням його у новій редакції рішенням міськради від 25.05.2021 № 523, Суд зазначає наступне.

29. Конституція України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави, а також закріпляє припис, згідно із яким органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

30. Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, межі якої встановлені Конституцією та законами України.

31. Органи місцевого самоврядування наділені низкою повноважень у різних галузях та сферах суспільного життя, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі будівництва, житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Для реалізації цих повноважень органи місцевого самоврядування мають право ухвалювати необхідні рішення.

32. Оскільки ці рішення можуть порушувати права та законні інтереси як громадян, так і юридичних осіб (підприємств, установ і організацій), або ж з часом втрачати свою актуальність, то законодавство передбачає юридичні інструменти впливу на такі рішення шляхом їх зупинення, зміни та скасування.

33. Конституційний Суд України у Рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни дійшов висновку, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Зміна рішень органів місцевого самоврядування передбачає внесення змін та/чи доповнень до раніше прийнятих актів органом, який їх раніше ухвалив.

35. Враховуючи зазначене вище, орган, який видав акт, має право внести зміни до нього. Рішення Виконкому Дніпровської міської ради № 1148 від 31.08.2011, редакційно змінене, окремі норми, їх складові (частини, пункти, підпункти, абзаци) доповнені новим текстом, зокрема в частині нової редакції рішення Виконкому Дніпровської міської ради № 523 від 25.05.2021, та не визнано таким, що втратило чинність.

36. Тому відповідач діяв в межах повноважень з дотриманням вимог законодавства, тому підстав для визнання п.1 Рішення №669 від 22.06.2021 протиправним немає.

37. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл» залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2022 року у справі №160/10672/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб