Постанова

від 11.05.2022 по справі 620/1618/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

справа № 620/1618/19

адміністративне провадження № К/9901/32652/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за адміністративним позовом ОСОБА_1

до Заїздської сільської ради Прилуцького району Чернігівської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Заїздської сільської ради Прилуцького району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 (головуючий суддя - Бородавкіна С.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019 (головуючий суддя - Губська Л.В., судді - Карпушова О.В., Степанюк А.Г.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Заїздської сільської ради Прилуцького району Чернігівської області, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення відповідача «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи», прийняте 29.01.2019 на тридцять восьмій сесії сьомого скликання.

2. В обґрунтування позову позивач вказав, що спірне рішення прийняте відповідачем з порушенням вимог Законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Заїздської сільської ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.08.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, адміністративний позов задоволено у повному обсязі.

Визнано протиправним та скасовано рішення тридцять восьмої сесії сьомого скликання Заїздської сільської ради від 29.01.2019 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

4. Судові рішення мотивовано тим, що Заїздською сільською радою під час ухвалення спірного рішення не було дотримано вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в України» та Регламенту Заїздської сільської ради в частині доведення до відома депутатів та населення розпорядження про скликання сесії сільської ради.

5. Суди звернули увагу на те, що період між датою оголошення про скликання сесії сільської ради і її фактичного проведення склав 9 днів. У свою чергу, як Законом №280/97-ВР так і Регламентом чітко визначено, що рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів та населення не пізніш, як за 10 днів до чергової сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

6. Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що надані відповідачем копія оголошення, списки опитування громадян сільської ради та протокол громадських обговорень від 21.01.2019 не підтверджують повідомлення громади про проведення обговорень пропозиції Сухополов`янської сільської ради. Так, копія оголошення, наданого відповідачем, не містить ні дати його складення, ні відомостей про особу, яка його склала, у ньому не конкретизовано час та дату проведення громадських слухань, а зазначено про залучення представників громадськості до обговорення в приміщенні сільської ради у період з 18 по 21 січня 2019 року. Надані списки опитування громадян складені до надходження до Заїздської сільської ради від Сухополов`янської сільської ради пропозиції, що не заперечували представники відповідача у судовому засіданні, а тому не можуть бути належними та допустимими доказами волевиявлення громади.

7. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій вказали на те, що Заїздською сільською радою всупереч ч. 4 ст. 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не розроблявся та не затверджувався порядок проведення громадського обговорення.

8. При цьому апеляційний суд вказав, що при проведенні організації громадських обговорень щодо приєднання громади до Сухополов`янської територіальної громади з центром в селі Сухополова, з боку Заїздської селищної ради було допущено не зовсім якісне та повне дотримання процедури такого обговорення, однак, твердження позивача про те, що відповідачем зовсім не було дотримано процедуру таких слухань не є об`єктивним, оскільки вищеописані заходи на території двох сіл все-таки проводились.

9. Судом апеляційної інстанції також зазначено, що порушення процедури громадського обговорення саме по собі не може бути підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такого обговорення; разом з цим, порушення вимог ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту ради щодо належного (не менш ніж за 10 днів) повідомлення депутатів та населення про скликання сесії ради дає підстави для висновку про порушення відповідачем процедури прийняття відповідного рішення, що має наслідком його скасування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

10. У листопаді 2019 року Заїздською сільською радою Прилуцького району Чернігівської області подано касаційну скаргу на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019. У касаційний скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що спірне рішення прийнято у відповідності до норм Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки фактично громадське обговорення відбулося, про що складено відповідний протокол, також депутатами Заїздської сільської ради було проведено персональне анкетне опитування мешканців сіл, які входять у Заїздську сільську раду. Відповідач посилається на ч. 2 ст. 6 вищезазначеного Закону та стверджує, що він не обмежений у праві прийняти відповідне рішення раніше 30 днів.

12. Скаржник зазначає, що судами не враховано того, що на пленарному засіданні Заїздської сільської ради розглядалися земельні питання, що підтверджується порядком денним засідання, а тому 10-денний строк, встановлений ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» для повідомлення депутатів та населення про скликання сесії ради, був правомірно скорочений. Також вказує, що стаття 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» регламентує дії щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад, а не дії щодо акцептування відповідної пропозиції.

13. Крім того, на думку скаржника, судами попередніх інстанцій не доведено факт порушення прав позивача спірним рішенням.

14. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить Суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На переконання позивача, судами першої та апеляційної інстанцій повно встановлено обставини справи та надано їм належну оцінку, оскаржувані рішення відповідають вимогам ст. 242 КАС України.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.11.2019 для розгляду справи №620/1618/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

16. Ухвалою Верховного Суду від 05.12.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

17. Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2021 відмовлено Заїздській сільській раді Прилуцького району Чернігівської області у задоволенні клопотання про зупинення виконання рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019.

18. Ухвалою Верховного Суду від 04.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

19. ОСОБА_1 є жителем села Заїзд Прилуцького району Чернігівської області, що підтверджується національним паспортом позивача серії НОМЕР_1 .

20. 18 січня 2019 року до Заїздської сільської ради від Сухополов`янської сільської ради Прилуцького району Чернігівської області листом від 18.01.2019 за №03-04/26 надійшла пропозиція щодо добровільного об`єднання Заїздської територіальної громади в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова.

21. З метою залучення представників громадськості Заїздської сільської ради до обговорення вищевказаної пропозиції, у приміщенні сільської ради з 18 по 21 січня 2019 року проводились громадські слухання.

22. 21 січня 2019 року на громадському слуханні Заїздської територіальної громади прийнято рішення про підтримку ініціативи Сухополов`янського сільського голови про добровільне об`єднання територіальних громад 13 сіл району в одну територіальну громаду з центром у селі Сухополова, про що складено протокол громадських обговорень.

23. Зі змісту вказаного протоколу вбачається, що громадське обговорення проводилось 21.01.2019 у приміщенні сільської ради з 10:00 год. до 11:30 год. На обговоренні були присутніми 26 осіб, як яких: 23 особи виступили «за» об`єднання в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова, 0 - «проти» та 3 особи - «утримались».

24. Розпорядженням сільського голови Заїздської сільської ради від 21.01.2019 №04 скликано тридцять восьму сесію сільської ради сьомого скликання на 29.01.2019 об 11:00 год. в приміщенні сільської ради. Відповідно до пункту 2 вказаного розпорядження на розгляд сесії винесено, у тому числі, таке питання: «Розгляд листа голови Сухополов`янської сільської ради в питанні об`єднання територіальних громад».

25. 29.01.2019 Заїздською сільською радою (тридцять восьма сесія сьомого скликання) прийнято рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».

26. Вищевказаним рішенням надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Заїзд, Петрівське, Тихе Заїздської сільської ради в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова.

27. Згідно з відомістю результатів відкритого поіменного голосування, із 8 присутніх депутатів Заїздської сільської ради: 8 осіб виступили «за» погодження проекту рішення «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи», 0 осіб - «проти», 0 осіб - «утримались», 6 осіб - «відсутні на сесії».

28. Судом першої інстанції встановлено, що копія оголошення про проведення обговорень пропозиції Сухополов`янської сільської ради не містить ні дати його складання, ні посади та прізвища особи, яка його склала. Також неможливо установити, що саме надане суду оголошення та саме такого змісту було розміщене на дошці оголошень сільської ради. Крім того, у ньому не конкретизовано час та дату проведення громадських слухань, а зазначено про залучення представників громадськості до обговорення в приміщенні сільської ради у період з 18 по 21 січня 2019 року.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

29. Конституція України

29.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29.2. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

30. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997

30.1. Відповідно до статті 2 Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

30.2. Відповідно до статті 4 Закону місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

30.3. Статтею 6 Закону встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

30.4. Відповідно до статті 26 Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується, у тому числі, таке питання: прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

30.5. Згідно з положеннями ст. 46 Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

31. Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» №157-VIII від 05.02.2015

31.1. Згідно з частиною першої статті 4 Закону добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

31.2. Частиною першою статті 5 Закону встановлено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

31.3. Відповідно до частини третьої статті 5 Закону сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

32. Регламент Заїздської сільської ради сьомого скликання, затверджений рішенням другої сесії Заїздської сільської ради сьомого скликання від 16.11.2015

32.1. Згідно зі ст. 34 Регламенту виключно на пленарних засіданнях сільської ради вирішуються питання, передбачені частиною першою статті 26 Закону України «Про самоврядування в Україні».

32.2. Відповідно до статті 17 Регламенту рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів та населення не пізніш, як за 10 днів до чергової сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

32.3. Відповідно до статті 18 Регламенту позачергові сесії ради скликаються за ініціативою сільського голови або не менше, як однієї третини депутатів від загального складу ради.

Позачергова сесія сільської ради скликається не пізніш, як у десятиденний термін після погодження пропозиції про її скликання. Розпорядження про скликання позачегової сесії оприлюднюється не пізніш, як за 1 день до її відкриття із зазначенням питань, які пропонується винести на розгляд позачергової сесії. Про позачергову сесію повідомляється відповідно до правил, зазначених в статті 17 цього Регламенту.

ІІІ. Позиція Верховного Суду

33. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України (в редакції, чинній на дату подання касаційної скарги) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

34. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що період між датою оголошення про скликання сесії сільської ради і її фактичного проведення склав 9 днів всупереч вимогам ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 17 Регламенту Заїздської сільської ради.

36. Скаржником вищевказані обставини не оспорюються, проте у касаційній скарзі відповідач з посиланням на порядок денний засідання, зазначає, що на пленарному засіданні Заїздської сільської ради розглядалися земельні питання, тобто має місце винятковість обставин, передбачена ст. 17 Регламенту ради, для скорочення встановленого 10-денного терміну.

37. Касаційний суд відхиляє такі посилання, оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням сільського голови від 21.01.2019, яким і було скликано тридцять восьму сесію сільської ради, земельні питання на розгляд сесії не виносились.

38. Верховний Суд враховує доводи касаційної скарги про те, що сільська рада має право провести громадське обговорення щодо добровільного об`єднання громадян протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції, що може означати також прийняття відповідного рішення раніше 30-денного терміну, а також про те, що стаття 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» регламентує дії щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад, а не дії щодо акцептування відповідної пропозиції, однак при цьому Суд звертає увагу, що у будь-якому випадку дії та рішення сільської ради мають відповідати вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та положенням Регламенту цієї ради. 39. Суд наголошує, що спірне рішення відповідача було скасовано судами попередніх інстанцій саме з підстав недотримання відповідачем необхідного періоду між датою оголошення про скликання сесії сільської ради (в даному випадку прийняття рішення про скликання сесії ради) і її фактичного проведення, а не з підстав порушення порядку проведення громадських обговорень.

40. Щодо факту порушення прав позивача спірним рішенням колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити наступне.

41. Частиною 2 статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

42. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є жителем села Заїзд Прилуцького району Чернігівської області, отже він є особою, щодо якої застосовано спірне рішення відповідача про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Заїзд, Петрівське, Тихе Заїздської сільської ради в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова. Таким чином, право позивача оскаржувати спірне рішення є доведеним.

43. За таких обставин і такого правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позову. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

44. Отже, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.08.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019 відсутні.

45. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

46. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

47. З огляду на результат касаційного перегляду справи, перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Заїздської сільської ради Прилуцького району Чернігівської області залишити без задоволення.

2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року у справі № 620/1618/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко