Постанова

від 13.11.2019 по справі 620/1618/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/1618/19 Суддя (судді) першої інстанції: Бородавкіна С.В.

Суддя-доповідач: Губська Л.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Суркової Д.О.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача ОСОБА_2 ,

представника відповідача Кічи В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заїздської сільської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Заїздської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Заїздської сільської ради від 29.01.2019 Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що зазначене рішення прийнято з численними порушеннями вимог законів України Про добровільне об`єднання територіальних громад , Про місцеве самоврядування та регламенту Заїздської сільської ради.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі, при цьому, суд першої інстанції дійшов до висновку, що відповідачем при прийнятті рішення допущено ряд порушень Закону № 157-VIII, зокрема, щодо громадського обговорення, та Регламенту ради щодо повідомлення депутатів про час скликання, місце проведення та перелік питань, які передбачалось внести на розгляд сесії.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. Апелянт зазначає, що відповідно до Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання та її громадське обговорення проводиться протягом 30 днів, який був дотриманий відповідачем. Разом з цим, на думку апелянта, суд першої інстанції дійшов хибного висновку про наявність порушень з боку відповідача щодо громадських обговорень, оскільки Закон № 157-VIII не ставить конкретних вимог до таких обговорень, а положення ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII, на які посилався суд, стосуються повноважень ради, що ініціює питання об`єднання, а не ради, яка цю ініціативу розглядає.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу відхилити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Додатково зазначає, що зміст апеляційної скарги відтворює зміст відзиву на позовну заяву, і всі доводи зводяться лише до переоцінки вже досліджених доказів.

В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні, в той час, як позивач та його представник проти цього заперечували, просили судове рішення залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що 18.01.2019 до Заїздської сільської ради від Сухополов`янської сільської ради Прилуцького району Чернігівської області листом від 18.01.2019 за № 03-04/26 надійшла пропозиція щодо добровільного об`єднання Заїздської територіальної громади в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова.

З метою з`ясування думки представників громадськості Заїздською сільською радою в період з 18 по 21 січня 2019 року проводились громадські слухання по обговоренню пропозиції Сухополов`янської сільської ради. Повідомлення громадськості про проведення таких обговорень здійснювалось за допомогою оголошень, копія якого залучена до матеріалів справи.

21.01.2019 на громадському слуханні Заїздської територіальної громади прийнято рішення про підтримку ініціативи Сухополов`янського сільського голови про добровільне об`єднання територіальних громад 13 сіл району в одну територіальну громаду з центром у селі Сухополова, про що складено протокол громадських обговорень.

Як вбачається зі змісту вказаного Протоколу, громадське обговорення проводилось 21.01.2019 у приміщенні сільської ради з 10:00 до 11:30.

З числа 26 присутніх осіб, 23 особи виступили за об`єднання в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова, 0 - проти та 3 особи - утримались .

Керуючись статтею 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільським головою Заїздської сільської ради видано розпорядження від 21 січня 2019 року № 04 про скликання тридцять восьмої сесії сільської ради сьомого скликання на 29.01.2019 об 11:00 в приміщенні сільської ради.

Відповідно до пункту 2 вказаного розпорядження на розгляд сесії винесено, у тому числі, питання про розгляд листа голови Сухополов`янської сільської ради щодо об`єднання територіальних громад.

29.01.2019 на тридцять восьмій сесії Заїздської сільської ради сьомого скликання прийнято рішення Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи .

Вищевказаним рішенням надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Заїзд, Петрівське, Тихе Заїздської сільської ради в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова та делеговано сільського голову Н.І. Свистун до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Згідно наявної у матеріалах справи відомості результатів відкритого поіменного голосування, із 8 присутніх депутатів Заїздської сільської ради: 8 осіб виступили за погодження проекту рішення Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи , 0 осіб - проти , 0 осіб - утримались , 6 осіб - відсутні на засіданні сесії .

Позивач, вважаючи вказане рішення незаконним та таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства та порушує його законні права та інтереси як члена територіальної громади с.Заїзд, звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів суду, що діяв правомірно, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Так, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII) у взаємному зв`язку із Законом України Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Згідно зі статтею 1 Закону № 280/97-ВР, територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Частинами першою-третьою статті 6 Закону № 280/97-ВР визначено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Як визначено частиною першою статті 3 Закону № 157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування (стаття 5 Закону № 157-VIII).

Частинами третьою, четвертою статті 5 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону України № 157-VIII визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Рада Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Згідно з частинами першою-четвертою статті 7 Закону № 157-VIII проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Відповідно до частини п`ятої вказаної статті у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та Законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

При цьому слід зазначити, що Законом № 157-VІІІ не визначено форму проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад, а лише встановлено право та визначено строк, протягом якого таке обговорення має бути проведено.

Частина 4 статті 5 цього Закону надає сільській, селищній, міській раді право самостійно визначити порядок проведення відповідного громадського обговорення.

Водночас, призначаючи громадське обговорення, сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.

При цьому, Закон № 157-VІІІ не передбачає необхідність стовідсоткової участі усього населення територіальної громади, не встановлено якісних та кількісних критеріїв оцінки достатності проведених громадських обговорень для прийняття представницьким органом територіальної громади відповідного рішення за їх результатами.

Аналізуючи доводи апелянта стосовно відсутності порушень законодавства з боку сільської ради під час прийняття оскаржуваного рішення, колегія суддів зазначає наступне.

Так, за наслідками обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадського обговорення складено протокол громадських обговорень від 21 січня 2019 року, відповідно до якого, з числа 26 присутніх осіб, 23 особи виступили за об`єднання в Сухополов`янську територіальну громаду з центром у селі Сухополова, 0 - проти та 3 особи - утримались .

Суд апеляційної інстанції зазначає, що спеціальним законодавством не визначено поняття громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад, однак загалом під таким терміном можна розуміти будь-яку форму з`ясування думки жителів громади стосовно поставленого на обговорення питання на засадах добровільності, гласності, відкритості та свободи висловлювань.

Будь-яке громадське обговорення має основну мету: отримання зворотного зв`язку від максимальної кількості членів територіальної громади. Тобто законодавець, визначивши серед принципів добровільного об`єднання територіальних громад відкритість і прозорість, ставив за мету отримання зворотного зв`язку від більшості зацікавлених членів громади.

Законом № 157-VIII не визначено певні числові показники кількості членів територіальної громади, мінімально достатні для того, щоб громадські обговорення вважались повноважними (кворум), та не вимагається залучення більшості членів громади. Не передбачено цього й Порядком № 180.

Участь у громадському обговоренні є правом, а не обов`язком жителів територіальної громади, і залежить від їх власного волевиявлення. Громадське обговорення має дорадчий характер.

Відповідно до Закону № 280/97-ВР право представляти територіальну громаду та здійснювати повноваження від її імені та в її інтересах має відповідна рада. Орган місцевого самоврядування, на який покладено забезпечення проведення громадських обговорень, повинен лише сприяти організації такого заходу, зокрема, шляхом оприлюднення інформації про його проведення.

Відповідно до частини чотирнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

На виконання вищевказаних вимог Закону № 280/97-ВР, рішенням другої сесії Заїздської сільської ради сьомого скликання від 16.11.2015, затверджено регламент Заїздської сільської ради сьомого скликання, статтею 34 якого установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської ради вирішуються питання, передбачені частиною першою статті 26 Закону України Про самоврядування в Україні .

Так, п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до статті 17 Регламенту, рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів та населення не пізніш, як за 10 днів до чергової сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Відповідно до статті 18 Регламенту позачергові сесії ради скликаються за ініціативою сільського голови або не менше, як однієї третини депутатів від загального складу ради.

Позачергова сесія сільської ради скликається не пізніш, як у десятиденний термін після погодження пропозиції про її скликання. Розпорядження про скликання позачергової сесії оприлюднюється не пізніш, як за 1 день до її відкриття із зазначенням питань, які пропонується винести на розгляд позачергової сесії. Про позачергову сесію повідомляється відповідно до правил, зазначених в статті 17 цього Регламенту.

Як установлено судом і не є спірним, 29 січня 2017 року було проведено тридцять восьму сесію Заїздської сільської ради сьомого скликання, на якій прийнято рішення Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи .

При цьому, прийняттю цього рішення передувало винесення вказаного питання на громадські обговорення.

Слід зазначити, що при проведенні організації громадських обговорень щодо приєднання громади до Сухополов`янської територіальної громади з центром в селі Сухополова, з боку Заїздської селищної ради було допущено не зовсім якісне та повне дотримання процедури такого обговорення, однак, твердження позивача про те, що відповідачем зовсім не було дотримано процедуру таких слухань, суд не може оцінити як об`єктивне, оскільки вищеописані заходи на території двох сіл все-таки проводились.

Водночас, колегія суддів зауважує, що порушення процедури громадського обговорення, саме по собі не може бути підставою для скасування рішення , прийнятого за наслідками такого обговорення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду № К/9901/43551/18 від 02 травня 2018 року.

Разом з цим, порушення вимог ст.46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та Регламенту ради щодо належного (не менш ніж за 10 днів) повідомлення депутатів та населення про скликання сесії ради дає підстави для висновку про порушення відповідачем процедури прийняття відповідного рішення, що має наслідком його скасування.

Наведене узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, яка викладена в постанові від 22 березня 2019 року в справі № 824/165/18-а.

В свою чергу, скорочення десятиденного строку для такого повідомлення допускається лише у виняткових випадках, існування яких апелянтом не доведено, також про це не йдеться у самому тексті оскаржуваного рішення.

При цьому, колегія суддів відхиляє доводи представника апелянта в судовому засіданні про те, що винятковість обставин для скликання сесії обумовлена необхідністю термінового розгляду земельних питань, оскільки, як вбачається з розпорядження сільського голови від 21.01.2019, земельні питання на розгляд сесії не виносились (а.с. 30).

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому, згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Hirvisaari v. Finland від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Ruiz Torija v. Spain від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заїздської сільської ради - залишити без задоволення , а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року - без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 14 листопада 2019 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк